困境未成年人监护权撤销的问题与出路

钱晓峰^[1]

         未成年人监护制度是民法的重要内容之一，但不可否认，我国当前未成年人监护制度存在立法缺陷、条文粗漏与不完备，使它越来越无法应对复杂的现实社会生活，尤其是自改革开放以来，我国经济飞速发展，市场经济代替了计划经济。社会关系的不断调整也改变着人们的思想观念、行为方式，自然也影响着家庭关系中的未成年人利益，未成年人的监护问题作为社会生活的一部分也在发生着激烈的变革，在这个过程中出现了很多的在以前计划经济时代没有或少见的问题。“留守儿童”、“流浪儿童”、“服刑人员子女”、“吸毒人员子女”等困境未成年人不断涌现。未成年人的监护面临种种问题，如监护主体能力的欠缺，监护行为缺少援助与指导，国家作为最高监护人的职责难以落实等等，这些问题的存在已经严重影响作为弱势群体的未成年人的健康成长，影响整个社会的稳定与和谐、发展与进步。因此，如何对困境未成年人的监护状况予以改进和保护，尤其是落实国家作为未成年人利益的最终捍卫者职责，及时启动撤销监护权诉讼，是当前亟需考虑和解决的问题。

一、当前未成年人监护制度面临的主要问题

　　自改革开放以来，经济社会快速发展，对传统家庭带来巨大冲击，使未成年人的监护也随之发生改变，使我国现行未成年人监护制度面临一系列的新问题和新挑战。

　　（一）传统监护观念的桎梏

　　由于受到几千年来传统文化和观念的影响，一些人过分强调家庭关系，在家庭制度中长期实行家长制，对限制民事行为能力人和无民事行为能力人的监护和照顾大都是由家庭承担。子女被视为家长的财产，这就导致了即使家长作为监护人未尽完全监护职责，甚至可能存在侵犯被监护人的人身或财产权利等行为，也往往被认为属于家庭内部事务，外人不宜介人，更排斥了国家权力对监护事务的干预。在中国传统的家庭观念和伦理道德中，“打是亲，骂是爱”、“棍棒之下出孝子”、“不打不成材”等观念盛行，家长或父母对未成年子女享有强大的亲权，父母对孩子的自然权利在一定程度上阻断了外力的介入。如贵州省金沙县女童被虐案中，女童长期被父亲鱼线缝嘴、开水浇头等方式虐待，村里人人皆知却无人举报，直到一过路人报案才事发。

　　（二）监护人的监护能力不足

　　无论从生理角度还是心理联系来看，父母都被认为是最有能力且最有动力抚养孩子、履行监护职责的人，而家庭也被认为是最有利于儿童健康成长的环境。但是，凡事皆有例外，现实中存在的种种事例表明，并非所有的父母都会真诚而有耐心的关爱和照护自己的孩子，并非所有的父母都是未成年人合适的监护人。由于文化素质的差异、家庭结构的变化、父母个人的因素甚至监护人违法犯罪等，导致对未成年人的监护能力不足。如作为监护人的父母外出务工，只能由隔代亲属进行抚养和监护；父或母甚至父母双方因为吸毒或者犯罪被判刑或者强制戒毒；父母患有重病或者重度残疾；父母文化素质不高、教育方法不当，对未成年人进行虐待或者实施严重暴力等。在传统的家庭结构中，尚有家族的力量可以施以援手，但在大家庭结构日益破裂的当下，仅仅依靠小家庭自身往往无法改变此种由于监护人原因造成的监护能力不足现象。

　　（三）缺乏家庭监护和国家监护无缝衔接的有效机制

　　传统思维下对未成年人最有利的监护形式当然是家庭监护，但由于家庭中监护人的文化素质、教育方式、监护程度不同等因素，导致被监护人的成长环境迥然不同，有的被过分溺爱过分呵护，有的受尽家庭暴力甚至残忍虐待。在家庭监护缺失或监护人、照管人不能有效履行监护义务，或者侵犯未成年人权益的，应当由国家承担未成年人的监护职责。但长期以来，由于观念、制度和投入等原因，我国实施的是补缺型儿童福利制度，主要集中于对孤儿、弃婴、流浪儿童的国家救助，对于监护不当的困境儿童则缺乏必要关注和适度干预。近年来相关困境未成年人极端事件频发，与制度缺陷有密切关系。

　　（四）现行法律关于监护制度的缺陷与发展

　　为保障未成年人的健康成长，我国法律明确规定了未成年人的监护制度。我国《民法通则》对未成年人监护权的设定，是依照法定、指定和委托三种监护顺序设定的，三种方式虽然都考虑选择有利于保护被监护人的利益，但当监护人不能妥善行使监护权甚至侵害被监护人权利时，被监护主体往往无力维护自己的合法利益，需要有关单位和人员的介入和干预，启动相关司法程序，从而实现监护权的依法撤销。而且村（居）民委员、父母单位被列为补充监护人是计划经济时代的产物，已经不再适应目前社会实际情况。关于撤销监护人资格诉讼，《民法通则》18条规定“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的……人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格”，作了原则性规定。《未成年人保护法》53条、《反家庭暴力法》21条对此作了沿袭和进一步细化，但仍有操作性不足之虞。在2014年之前，撤销监护人资格的制度一直处于“僵尸状态”。^[2] 2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合出台了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），其在内容上不仅明确了父母监护权资格可以被撤销，而且对撤销父母监护权的具体情形、报告和处置、案件审理和判后安置等都作出了规定。因此，该《意见》也被称作是“中国未成年人保护史上的里程碑”。然而相较于国外完备的未成年人监护制度和儿童保护体系而言，我国撤销不适格父母监护权制度还存在不完善的方面，如对申请主体不作为的制约不足，国家监护力量薄弱，安置落实存在实际困难等，导致该制度的具体实践也有待落实。

可以说，自20世纪60年代以来，随着未成年人监护理念的不断发展和演进，国家主义的监护样态已成为全球性儿童保护事业发展的客观要求和表现，也是世界各国未成年人监护立法改革的方向和现行态势。^[3]当父母在客观上不能履行监护职责或者不履行监护义务时，国家应当撤销其原本具有的监护权，成为未成年子女的最终监护人，履行国家监护责任，为那些得不到正常监护或者在父母暴力下受到伤害的未成年子女提供兜底性保障。

　　二、对于当前完善困境未成年人监护权撤销诉讼工作的对策思考

　　（一）进一步加强困境未成年人监护权撤销相关制度的宣传学习

　　依法开展困境未成年人的监护权撤销，并不简单依靠法院一家就可以完成，而是需要司法机关和政府部门、社会组织开展有力的协作。但我们在司法实践中也发现，我们国家虽然有很多惠及未成年人的法律和政策，也有很多惠及困境儿童的慈善资源，还有很多解决困境儿童问题的好经验、好做法，但由于宣传不够、信息不通、转介不畅等原因，致使一些儿童政策与法律落不了地、一些困境儿童的问题得不到及时有效解决。在处理有关困境未成年人监护权撤销案件过程中，我们发现各相关职能部门的认识还不一致，甚至一些承办人员对于应当知晓的法律法规和政策性文件不熟悉不了解；就困境未成年人保护工作进行跨部门协商时，由于缺乏强有力的推动部门，各部门存在各自的不同利益考虑，存在推诿扯皮的现实风险。因此，应当进一步加强困境未成年人保护相关工作法律法规和规范性文件的学习，并通过定期召开联席会议的方式，进一步让各职能部门统一认识、明确职责、理顺机制，树立与时俱进的未成年人保护观，尤其是民政部门更应当切实履行政府对困境未成年人的兜底保障职责。

　　（二）整合各类资源，建立统一的服务平台

　　困境未成年人监护撤销工作是一项严肃而重大的工作，需要通过各部门形成共识、无缝衔接、分步推进。可以说，在处理困境未成年人监护权撤销的案件时，困境未成年人都是处于“急难危”的状况，但真正等到进人司法程序往往是已经持续相当一段时间，而且也是相对少数。有鉴于此，《反家庭暴力法》、《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》、《依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等规定进一步明确了困境未成年人救助干预责任主体和相关程序，尤其是前后程序如何衔接。但由于相关人员理念、配套机构制度、人力物力投入、各地具体情况等原因，相关制度从制定出台到全面落地还需要一段时间。同时对于困境未成年人的干预和保护，在操作中应当坚持政府主导、社会参与的原则，一方面政府要完善相关立法，制定配套政策措施，健全工作机制，统筹各方资源；另一方面政府要积极鼓励各级群团组织发挥自身优势，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务，同时培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，引入社会资源，通过政府购买服务、开展项目合作等方式，提供广泛和专业的服务。如在上海，目前已有专业社工机构介入困境未成年人案件的调查评估、心理干预、临时安置等工作，取得良好效果。

　　更进一步来看，可以考虑在一定区域建立一个综合性的未成年人保护救助一体化平台，全面整合政府资源和社会资源，全面受理对困境未成年人事件的报告、移送、督办和反馈，从而更好地形成困境未成年人保护跨部门响应机制。目前，2015年12月16日公布的《南京市未成年人保护条例》就设立未成年人保护综合服务平台起到了很好的示范引领作用。^[4]与此相对应，为提高机构使用效率和专业化服务水平，可以考虑在一定区域内相对集中建立困境未成年人临时保护机构，能够提供相对舒适安全的场所、相对专业的医疗服务、心理咨询服务和教育服务。^[5]

　　（三）推动制度创新，促进人文关怀

　　困境未成年人的监护权撤销，对于少年审判来说也是一个比较新颖的课题，有许多方面可以进一步予以创新发展。

　　一是可以继续完善社会观护模式，加强对困境未成年人权益的保护。由法院委托社工开展社会观护，社会观护员对未成年人的生活环境及成长经历进行社会调查，并提交相应的调查报告，作为判断监护权是否撤销的参考依据。同时按照法院的指派，在案件审结后，根据需要由社会观护员协助法官通过定期回访和不定期电话联系等方式了解未成年子女的生活学习状况，适时进行督促教育。对于原监护人申请监护权恢复的案件，社会观护员也可以对原监护人是否切实悔过自新，是否具备监护能力进行评估，并向法院提交相应的报告。

　　二是要探索困境未成年人监护撤销案件中相对独立的未成年人利益表达机制，创设诉讼监护人制度。我国目前缺乏在监护人与未成年人存在利益冲突时，能够代表未成年人利益发出声音的主体。可以借鉴未成年人刑事案件诉讼程序中的合适成年人参与制度，为未成年人确定诉讼监护人，当其法定代理人与未成年人存在利益冲突时，通过诉讼监护人出庭参加诉讼，表达未成年人的独立意愿，维护未成年人的合法利益。

三是由法院颁布临时监护令，加强监护监督，明确对困境未成年人提供临时监管的主体、临护期限、监护责任。目前，《反家庭暴力法》和《关于监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》均规定了政府可以依托救助保护机构对于遭受家庭暴力或监护侵害的未成年人提供临时庇护或临时安置。但是，对于临时庇护期间，监护权是否发生临时撤销，监护责任如何承担，医疗、生活费用是否需要原监护人负担等法律关系，并没有进一步予以明确。对于上述问题，应当通过法院裁决予以解决。

四是审慎处理监护权撤销案件，设立必要的考察监督机制。尤其是对于撤销监护人资格案件，应当确立作为最后手段，不得已而为之的理念。对于监护失当、被申请撤销监护人资格的监护人，可以考虑进行暂缓判决，设置一定时期的考察期，要求其参加相关亲职教育课程，接受心理辅导，期满后由其进行评估，作为法院是否作出撤销监护人资格判决的参考；对于判决撤销监护人资格的，当事人提出恢复申请的，应当由法院委托相关部门和人员进行考评，以确定其是否确已悔改，是否具有适当的监管教育能力。必要时，可以由法院召开听证会，吸纳更多组织和人员的意见。

　　未成年人监护制度是一国监护体系的重要组成部分，对未成年人尤其是困境未成年人利益的保护体现了一个社会对弱势群体的保护程度，也是对一国人权状况的直接反映。要构建完善的未成年人监护体系，必须继续完善未成年人监护权撤销的制度规定和程序设计，加强国家监护的兜底保障责任。