针对我国没有统一的不动产登记立法、登记机关、登记程序和权属证书等弊端，国务院已就建立统一的不动产登记制度排出时间表，同时对政府购买社会力量服务作出了部署，公证介入不动产登记则成为可能。

　　一、交叉叠加冲突：不动产登记制度的明显缺陷

　　长期以来，我国的不动产登记制度存在不动产登记管理体制不统一等明显缺陷，没有统一的登记立法、登记机关、登记程序和权属证书。

　　但是，世界上的发达国家和地区，大多建立了较为完善的不动产登记管理体制。如德国，不动产登记统一适用《土地登记条例》，登记机关是属于地方普通法院系统的土地登记局；在我国台湾地区，统一适用“土地登记规则”，其土地登记由土地所在地的市、县级地政机关办理。

　　我国在物权法颁布之前则未能形成统一的登记管理体制。表现在：其一，不动产登记的法律规范不统一。我国调整不动产登记的相关规定，散见于若干具体的法律规范中，既有全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规，也有建设部、国土资源部颁布的部门规章。由于缺乏统一的法律规范，各个部门规范又过多地强调行政管理职能和部门利益，致使不动产登记的法律规范互相交叉、冲突，影响了其权威性、严肃性，不利于不动产物权正常秩序的形成和发展。其二，登记机关不统一。我国长期以来将登记作为行政管理职能，使登记机关呈现多头执政的局面。例如，土地登记在土地管理部门，房产登记在房地产管理机关，林权登记在林业主管部门等。这种局面既不利于当事人查阅登记以便获取全面的交易信息，也给当事人进行登记带来极大不便，使登记制度的公示作用大大减弱，不利于交易安全的保护。其三，登记程序不统一。由于不同的登记机关办理登记，其所依据的登记规则各不相同，如土地登记主要根据《土地登记规则》，而房产登记主要根据《城市房屋权属登记管理办法》。不同的登记规范对登记程序的规定不尽一致，导致登记机关各行其是，令当事人无所适从。其四，权属证书不统一。

　　目前我国土地部门颁发的权属证书有《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》及《土地他项权利证》；房产部门颁发的有《房屋所有权证》，《房屋共有权证》及《房屋他项权证》，林业部门则颁发《林权证》。不动产权属证书不统一，加重了权利人的经济负担，加剧了市场规范之间的矛盾，不利于明晰产权及化解纠纷。

　　二、整合配套立法：建立统一的不动产登记制度指日可待

　　为了弥补上诉缺陷，我国的物权法就不动产登记作出了专门规定1，条款达14 条之多。物权法特别强调，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”2。落实物权法关于统一不动产登记机构的规定，结合政府职能转变等要求，国务院又在相关方案中明确，“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。
房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，⋯⋯，分别整合由一个部门承担。3 ”

　　2013 年11 月20 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定整合不动产登记职责，由国土资源部负责指导监督不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门。此前，国务院还明确，“由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责出台并实施不动产统一登记制度，2014 年6 月底前出台不动产登记条例。4 ”然而，未来的不动产登记条例将如何具体设定不动产登记的主体则不明朗。究竟是明确直接由国土资源系统的机关内设机构指导、监督和办理登记；还是由国土资源系统的机关内设机构指导、监督，所属参公管理的事业单位承担办理登记，则难以断定。鉴于，各级行政机关及其人员精简的态势，选择后者的可能性较大。

　　即便如此，国土资源系统具体承担不动产登记事务的参公管理事业单位的编制，也不可能无限配置。该类机构的登记事务仍然可以委托公证等法律服务机构承接。不动产登记要求在不动产登记过程中，为确保申请登记的事项满足法律规定的登记条件，要求必须对申请登记事项予以实质性审查。也就是说，在不动产的登记过程中，登记机关在对材料进行审查的同时，还要审查材料反映出来的法律事实。要注意材料所反映的内容是否合法、真实、有效，特别是对一些导致房屋权利变更的法律事实和法律关系进行合法性、真实性的审查。由于登记机构存在自身能力等限制，因此使得不动产登记引入公证成为可能，先由公证机构进行实质审查，再由登记机构对公证的文书予以形式审查，从而实现不动产登记的顺利实现。不动产登记引入公证的事项可以包括：自然人委托他人代为办理预告登记、处分登记、异议登记以及变更登记，并可能因此导致利益损失时的授权委托书；对于申请登记的不动产享有继承权或接受遗赠的证明；父母之外的人员对限制行为能力或无行为能力人享有监护权的证明；法律要求出具书面同意书，而自然人不能亲自到登记机构出具出面同意书的情况等。

　　三、政府购买服务：不动产登记引入公证的路径依赖

　　党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2013 年9 月26 日，国务院办公厅印发了关于政府向社会力量购买服务的指导意见，主要就政府向社会力量购买服务提出了一系列指导意见5，为不动产登记引入公证提供了直接依据。当然，2014 年6 月30 日前出台的《不动产登记条例》，则更加应当在条款中明确以下具体事项：

　　（一）关于公证服务的购买主体。

　　政府向公证机构6 购买服务的主体是各级国土资源管理行政机关（如国土资源管理厅、局、所）或参照公务员法管理、具有不动产登记行政管理职能的事业单位（如各级不动产登记中心），可根据不动产登记行政管理实际需要，通过购买服务方式向社会提供公共服务。

　　（二）关于公证服务的承接主体。

　　承接政府购买服务的主体主要是指依法取得司法行政机关行政许可并且持有执业证书的公证机构。通常来说，全国绝大多数执业的公证机构均具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合司法行政机关依法认定的其他条件。

　　（三）关于公证服务的购买内容。

　　政府向公证机构购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、公证机构能够承担的公共法律服务—不动产登记相关服务，突出了公共性。并且围绕不动产登记进行的公证服务，也可认定为基本公共服务领域，亟待加大政府向公证机构购买服务的力度。不动产登记有关政府部门应当按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，在充分听取公证主管部门（司法行政机关）、公证行业组织和社会各界意见基础上，确定政府向公证机构购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容。

　　（四）关于公证服务的购买机制。

　　应当按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向公证机构购买服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。购买主体应当按照合同管理要求，与公证机构签订合同，细化所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等，按照合同要求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。公证机构务必严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。