简言之，城市规划是对各种要素在空间的配置计划，其中城市基础设施的建设与配置是实现规划目标的重要内容。然而，基础设施建设是一项巨额投资，解决资金问题是促进基础设施建设的关键所在。20世纪90年代，上海的城市建设进入了快速发展时期。为了突破资金瓶颈，上海积极推进公私合作，不断拓展融资渠道和手段，加快了城市基础设施的现代化进程。

一、公私合作的理论基础

1、公私合作模式——PPP。城市基础设施建设领域广泛应用的PPP（Public-Private Partnership，公共部门与私人部门合作） 模式，其基本原理是，政府部门仍然负责公共事业的规划发展，鼓励私人部门参与投资和管理。而融资除了投资者自有资金外，主要来自于商业银行贷款、资本市场的各项金融工具（包括股票、债券信托投资基金等）。发达国家实施PPP的主要目的是提高效率和减少财政负担；而发展中国家主要是为了融资、引进先进的技术和管理经验、以及提高效率。

2、项目分类与投融资主体定位。根据基础设施项目建成后，运营的现金流，将其分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，并确定相应的投融资主体和方式。根据公共经济学中的项目区分理论可以确定不同基础设施项目的投融资主体和方式。其中的区分依据就是项目建成后的现金流状况（见下表）。

                    项目分类与投融资主体与方式

3、公私合作的要点：

第一，构建科学的投融资体制。即建立一个政府部门职能清晰、分工明确，以优质城市资产和资本为融资载体，以公司为操作平台的“政府指导、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的城市建设投融资体制。

第二，创新有效的运作机制。其中包括：城市规划与土地储备相结合的联动机制，即规划的基础设施项目与相关的土地开发实行捆绑，土地增值收益及时转入基础设施项目资本金，通过土地融资解决建设资金问题；建立工程代建机制，即通过招标由代建公司代建城市各类基础设施项目，工程全部建成后由政府或单位回购，或者招标私人部门来经营，从而提高项目的运营效率。

第三，完善资金的注入方式。即通过财政资金的定额拨付、存量城建资产资本化和注入、土地增值收益返还等形式，加强资金注入的持续性，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模和现金流量，提高资产质量和运营能力。

第四，开辟多元化的融资渠道。鼓励灵活运用发行企业债券、股票上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。同时，大力开展BT（建设—转让）、BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）等多种方式，进行城建项目的融资安排，更好地解决建设资金短缺的问题。

二、上海的实践与经验

    1、开放城市基础设施建设市场和引入竞争机制，有效解决建设资金短缺和建设效率低下的问题。由于政府的建设资金有限，在短期内要通过高投入来解决基础设施的欠账问题，只能采用市场的手段，因此开放市场是首要条件。另外，尽管城市基础设施具有基础性和公益性，但只有引入竞争机制才能激励市场主体提供更好的产品和服务；只有引入竞争机制，才能促使市场主体提高效率、降低成本，从而促进整个基础设施体系的可持续发展并满足城市日益增强的需求。

     2、承认从事基础设施建设与经营的企业市场主体地位，它们可以为城市生产和生活提供更多更好的公共产品和服务。首先，这些企业不是福利企业，而应该是具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束能力的市场主体。当企业成为市场主体以后，它才会计算成本，注重质量和提高效率；其次，基础设施企业的服务和产品尽管具有公共性，但也是商品，所以也应该进入市场交换，参与市场竞争，实现价值补偿，获得经济效益。基础设施的社会效益和经济效益是相辅相成的，忽视这类企业的经济效益，不仅影响企业的发展，也会影响相关产品和服务的供给，削弱社会服务功能，因此两者在市场经济的基础上可以达到有机统一。

3、建立多元的投融资模式，为基础设施的现代化提供了2万亿元的资金支持。

（1）建立城市建设基金会，由城建基金会负责上海城市维护和建设资金管理，打破了城建资金由财政运作的格局，实行事权与财权的统一。

   （2）成立城市建设投资总公司，由市政府授权，按照市场运作模式筹措并运作城建资金­——发行债券或向国际金融机构借贷筹措建设资金。如1992年上海城投公司受市政府委托，正式发行首期5亿元浦东建设债券；1997年为内环线道路一期工程和沪宁高速公路上海段建设发行市政建设债券等。另外该公司还向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，用于杨浦大桥等重大项目的建设。

   （3）创建轨道交通、水务、市政和交投等专业公司，发挥行业融资功能等，从而打破了单一的财政投资局面，大大拓展了投融资渠道，缓解了资金压力；

（4）开辟土地融资的空间，推行捆绑式开发方式，为城市建设筹措更多的资金。

（5）广泛运用特许经营权方式（BOT,BT等），大大分散政府的投资压力，并且加快了基础设施建设进程。如上海郊区的高速公路建设运用BOT的方式吸引社会和私人投资。通过特许经营权机制共建成高速公路560公里，吸引资金455亿元；又如大场水厂、越江设施、污水处理、固体废弃物处置、自来水供应、燃气供应等部分设施也是通过特许经营方式由国内外企业来投资建设和经营管理。

   （6）利用资本市场，通过企业上市筹措资金的机制。上海先后将浦东大众、浦东强生、大众出租、凌桥股份、原水股份和巴士实业6家企业进行股份制改造并上市发行股票，在原始股本金总额为9.9亿元的基础上，通过溢价发行股票和增资配股，筹措了大量资金。

   （7）出售存量资产，使固化的资产活化，再投入到基础设施的建设中去。1995年，上海将两桥一隧股权资产转让给外资企业，引进巨额资金再投入城市建设。

4、创建可靠的运行机制，保障基础设施的维护与良好运营。

（1）统一建设，项目法人机制——如由市政府确定市城投公司组建上海黄浦江越江设施投资建设发展有限公司，统一负责建设和管理，并且按照“投资、建设、运营、监管”四分开要求，通过建立项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制和市场化运作，进一步优化设计方案，控制工程造价，降低融资成本；按照市、区分工原则，越江工程的征地动迁工作继续由各区承担，市对各区承担的前期费限额补贴，超出部分由区承担；项目资本金和每年还本付息资金在贷款道路通行费中安排，其余资金由项目法人通过银行贷款筹措。

（2）社会招商，固定投资补贴回报机制——根据招商协议，市财政每年在贷款道路通行费中安排固定补贴。

（3）实施管养分开，推进了市政公路养护作业市场化，建立统一、竞争、较为有序的养护作业市场。如公路养护方面，对养护作业实行招投标，报价基本按最低的合理价格确定，从而使养护成本得到一定幅度的降低；公路管理部门则由原来的直接养护转变为对养护作业的监管与合同管理。

（4）在城市绿化工程设计和施工中推行招投标制，明确规定100万元以上绿化工程必须向社会公开招投标；50万元至100万元绿化工程进行业内招投标，以保证绿地质量；组建上海市建设工程交易中心园林绿化分中心等有形市场和中介组织，创造绿化市场公开、公平、公正的良好氛围。通过市场运作，逐步实现绿化建设和管理市场从无形到有形，从无序到有序的转变，形成政府管理市场，市场引导企业的传导机制，在绿化建设工程招标的同时，绿化养护作业也逐步走向市场公开招标。

三、未来的发展取向

     1、根据基础设施建设和发展的需要，有针对性地推进体制改革。

    事权下放，分权明责，建立两级政府两级（三级）管理的体制，以发挥各级政府在基础设施建设和城市管理中的积极性。这一体制改革的原则是“费随事转、人随事转、物随事转、权责利相一致”。改革内容包括下放规划、土地、环保及城市综合开发等方面的部分事权，并明确市与区县两级政府在建设、管理等方面的职责分工，形成城市分级建设与管理的构架。同时创建统一的城市建设体制，发挥集中力量办大事的体制优势，以及强化对项目的监管。建立重大工程建设办公室，统筹重大基础设施的建设；成立建设工程交易中心，为工程交易提供平台，并进行有效的监管，促进城建市场健康发展。

     2、改革公用事业体制，打破垄断格局，减轻财政负担，扩大供给规模，提高服务质量。

公交方面主要是理顺公交公司体制，理顺公交场站关系，推进公交企业整合，形成适度竞争格局；轨交方面——建立专业公司，统一实施轨道交通投资、建设和运营；燃气方面——实行产销分开；水务方面——实行给排水重组，给水按区域组建自主经营的公司，并开放并购市场；排水进行事业转企业，实施投资、建设、管理、运营“四分开”；绿化和环卫——管养分开等等。

3、加快上海郊区基础设施建设的步伐，不断提高现代化水平，缓解城乡在基础设施方面的二元结构矛盾，促进城乡发展协调。其中：

（1）郊区的轨道交通建设将有大的发展。并且会形成放射状的格局，同时轨道交通会引导郊区新城镇的建设，并且导入必要的经济要素，从而促进郊区城镇的发展和吸引中心城区人口的转移。

（2）社会配套服务设施（教育、医疗、文化、体育等）的配置向郊区倾斜，不断消除郊区在这方面的落差，形成与中心城区均衡化的态势，同时更好地服务于当地的市民群众。

（3）郊区的市政和生态环境设施（包括用水、用气、用电、生活垃圾收集处置、污水处理等）体系将得到进一步完善，郊区居民的生活质量会有明显的改善。

（4）以政策和技术手段支持郊区住宅的建设，提高郊区住宅建设的水平，构建符合国际大都市发展要求的人居环境。

    4、民生工程将是城市基础设施建设的重点，搞好民生工程建设是让城市更美好的最有力佐证。城建领域的民生工程主要有：

（1）对公交优先提出更高的标准，真正做到方便人们出行与缓解交通拥挤的现象。第一，创造条件，分区域、分时段逐步实行人车分离，提高地面交通的流速，保障行人的安全。第二，轨道交通要提速，包括高峰时段的列车间隔时间，列车的行进速度和站点自动扶梯的运行速度等。第三，科学设计交通枢纽的换乘方式，为换乘提供便利。第四，规范公共交通的标识，方便外来人员的出行。

（2）加快清洁水源地的建设，保障市民的饮用水安全，减少水污染对人们健康的侵害。

（3）生态环境建设由“工程项目驱动型”向“环境目标驱动型”转变，优先解决关系人民群众人体健康的突出环境问题。以落实节能减排目标责任为抓手，继续开展水污染、空气污染防治。加强土壤和城市场地污染、固废污染治理。加大农村环境综合整治力度，改善农村生产生活环境，保障农民群众身心健康。

（4）倡导环境文化，促进公众参与，树立全社会的生态文明价值观。

    5、城市基础设施的软件建设将得到加强，城市管理的效率会进一步彰显。

（1）在切实建立城市公共财政体系的基础上，增加城市管理的投入，平衡建设投入与管理投入的关系，将建设投入和管理投入按比例一并纳入整个项目的投入，并在施工中要求考虑日后管理的需要，从根本上解决建设与管理脱节的现象。

（2）完善城市管理的信息化平台；扩大和深化城市网格化管理，尤其是强化信息化管理与人工化管理的整合，并且加强基层管理力量和管理基础工作。

（3）扩大市民参与城市管理的空间，包括管理决策的听证、管理绩效的评估和管理执法的监督等。

（4）建立健全城市安全应急体系和处置机制，保障城市安全。