I. Fondement théorique du PPP

1. PPP – un modèle de coopération public privé. C’est un modèle largement adopté dans la construction des infrastructures urbaines. Dans cette coopération, le gouvernement se charge de la planification des œuvres publiques et encourage en même temps les entreprises privées à investir et à participer à la gestion. Le financement provient non seulement des capitaux propres des investisseurs, mais aussi des prêts bancaires et de différents outils financiers du marché de capitaux (actions, obligations, fonds d’investissement de crédit, etc.) Aux pays développés, le PPP a surtout pour objectif d’améliorer le rendement et de réduire la charge financière, tandis que dans les pays en développement, le PPP est plutôt destiné à collecter les fonds, à introduire les techniques et les expériences avancées de gestion, ainsi qu’à améliorer le rendement.

2. Types de projets et définition des investisseurs et des financeurs. Selon l’état du flux de liquidité, les projets infrastructurels sont classés en projets à vocation lucrative, à vocation semi-lucrative et à vocation non lucrative. A ces trois types de projets correspondent les investisseurs et les modes de financement.

Selon la théorie de l’économie publique sur la classification des projets, peuvent être définis les investisseurs et les modes de financement des différents projets infrastructurels. La base de cette classification est l’état du flux de liquidité du projet après qu’il soit achevé (voir le tableau suivant).

Types de projets / investisseurs et modes de financement

3. Clés du PPP

Premièrement, il faut mettre en place un système rationnel d’investissement et de financement. Ce système doit être placé sous la direction du gouvernement et véhiculé par les capitaux urbains de bonne qualité, et avoir comme plate-forme d’opération une société. Autrement dit, il doit être dirigé par le gouvernement, fonctionner suivant les règles du marché, être exploité comme une entreprise, et géré selon la loi.

Deuxièmement, il faut instaurer des mécanismes innovants et efficaces d’opération. Y compris le mécanisme qui combine l’urbanisme et la réserve foncière (c.-à-d. que les projets infrastructurels sont directement liés au développement foncier, les recettes générées par la valorisation du terrain sont transformées immédiatement en capital du projet, les fonds nécessaires à la construction seront ainsi collectés grâce à l’augmentation de la valeur du terrain), ou le mécanisme des travaux concessionnels (c.-à-d. que les projets infrastructurels urbains sont réalisés par les sociétés de construction gagnantes de l’appel d’offre, rachetés par le gouvernement lorsque les travaux sont achevés, ou exploités par les entreprises privées gagnantes de l’appel d’offre), de façon à augmenter l’efficacité de leur fonctionnement.

Troisièmement, il faut améliorer le mode d’injection des fonds. C.-à-d. rendre durable l’injection des fonds, augmenter le volume du capital de l’investisseur et le flux de liquidité, améliorer la qualité des capitaux et la capacité d’exploitation, par divers moyens tels qu’octroi des fonds par l’Etat, injection des fonds venant de la capitalisation des constructions urbaines existantes, remboursement des recettes générées par l’augmentation de la valeur des terrains, etc.

Quatrièmement, il faut diversifier les voies de financement. Autrement dit, il faut profiter de façon flexible des différentes voies de financement (comme par exemple émission des obligations, cotation à la bourse, plan de crédit, etc.), innover les modes de financement direct, et augmenter le volume du financement direct. En même temps, il faut encourager les projets BT, BOT ou TOT, afin de mieux résoudre le problème de manque de fonds.

II. Pratiques et expériences de Shanghai

    1. Ouvrir le marché de construction infrastructurelle urbaine, y introduire le mécanisme de compétition, afin de remédier au manque de fonds et à la basse efficacité de la construction. Etant donné que le gouvernement municipal n’a pas de fonds suffisant pour la construction, on est obligé d’adopter des méthodes de marché afin d’investir abondamment pour résoudre le problème d’insuffisance de l’infrastructure. Pour ce faire, l’ouverture du marché de construction est une condition préalable. En plus, bien que les infrastructures urbaines soient d’intérêt public, pour inciter les opérateurs à fournir de meilleurs produits ou de meilleurs services, on est obligé d’introduire le mécanisme du marché. C’est aussi de cette manière que nous arriverons à augmenter l’efficacité des opérateurs, à baisser le coût de production, et ainsi à assurer le développement durable du système infrastructurel et satisfaire aux besoins des villes qui se développe à toute vitesse.

     2. Reconnaitre les entreprises de construction et d’exploitation des infrastructures comme acteurs du marché, susceptibles de fournir davantage de produits et de service de meilleure qualité. Primo, ces entreprises ne sont pas celles de bienfaisance, mais des acteurs du marché capables d’exploiter de façon autonome, de prendre la responsabilité des résultats de leur exploitation, de se développer et de s’autocontrôler. C’est seulement quand elle devient un acteur du marché qu’une entreprise va faire attention au coût de production, à la qualité et au rendement. Secundo, bien que les services et les produits des entreprises infrastructurelles se caractérisent par leur utilité publique, ils sont en fin de compte des marchandises qui  se prêtent à l’échange et à la concurrence sur le marché, qui se valorisent et qui se rentabilisent. En effet, les intérêts social et économique d’une infrastructure sont interdépendants : négliger l’intérêt économique de l’entreprise aura des impacts nuisibles sur le développement de celle-ci, sur la fourniture de ses produits et de ses services, et affaiblira sa fonction de service à la société. Pour cette raison, il faut rechercher un équilibre de ces deux intérêts dans une économie de marché.

3. Etablir un modèle diversifié de financement, ce qui a fourni à la modernisation des infrastructures un soutien financier s’élevant à 2000 milliards de yuans.

 (1) Nous avons établi une fondation de construction urbaine, qui se charge de la gestion des fonds de maintenance et de construction de la ville. Ce qui permet d’éviter que les fonds de construction urbaine soient gérés par les autorités financières et de rendre le droit de contrôle financier à l’établissement ayant le droit de contrôle des projets.

      (2) Mettre en place la Société de l’Investissement pour la Construction Urbaine. Cette société est mandatée par le gouvernement municipal pour collecter et exploiter les fonds de construction urbaine en suivant le modèle du marché : émettre des obligations ou demander des prêts auprès des établissements financiers internationaux. Par exemple, en 1992, elle a émis  500 millions de yuans d’obligations pour le développement de Pudong ; en 1997, elle a aussi émis des obligations pour la première phase du projet de la périphérie intérieur de Shanghai et la tranche Shanghai de l’autoroute Shanghai-Nankin. Elle a en plus demandé des prêts auprès de la Banque mondiale et de la Banque de développement de l’Asie pour la construction des projets importants tels que le Pont Yangpu.

     (3) Créer des sociétés spécialisées dans le transport sur rail, les eaux, les services publics et le transport public, et valoriser la fonction de financement des professions. Ce qui a permis de diversifier les voies de financement et d’alléger la pression des fonds.

 (4) Pratiquer le mode de développement combinant le projet et le terrain, et collecter les fonds grâce à l’augmentation de la valeur du terrain.

 (5) Alléger la pression d’investissement subi par le gouvernement par différents modes d’exploitation comme BOT ou BT, et accélérer le processus de construction infrastructurelle. Par exemple, les autoroutes de la banlieue de Shanghai ont été construites avec l’investissement du secteur privé sous forme de BOT. Grâce à ce modèle, nous avons attiré un fonds totalisant 45,5 milliards de yuans et construit 560 kms d’autoroute. Un autre exemple, beaucoup de projets publics, tels que l’usine d’eau potable Dachang, les installations transfluviales, le traitement des eaux usées et des déchets solides, l’approvisionnement en eau et en gaz, etc., ont aussi été réalisés, exploités et gérés par des entreprises chinoises et étrangères sous forme BOT.

      (6) Profiter du marché des capitaux et collecter des fonds à travers la bourse. Six entreprises shanghaiennes ont été restructurées pour être cotées à la bourse, ce qui leur a permis de trouver des fonds énormes sur le marché.

        (7) Capitaliser les biens fixes en les mettant en vente, et réinvestir les recettes qui en résultent dans la construction infrastructurelle. En 1995, la municipalité a cédé les actions de deux ponts et d’un tunnel transfluviaux aux entreprises étrangères, afin d’obtenir des fonds pour la construction urbaine.

4. Mettre en place un mécanisme sûr de fonctionnement, et assurer une bonne maintenance et une bonne exploitation des infrastructures.

(1) Construction sous contrôle unique et personne morale pour chaque projet. Par exemple, le gouvernement municipal mandate la Société de l’Investissement pour la Construction Urbaine à créer la Société pour l’investissement, la construction et le développement des infrastructures transfluviales du Huangpu, afin que celle-ci prenne en charge la construction et la gestion de ces projets. En même temps, conformément au principe consistant à séparer l’investisseur, le constructeur, l’exploitant et le contrôleur, ont été mis en place différents mécanismes tels que personne morale pour chaque projet, appel d’offre, contrôle des travaux, gestion du contrat, etc., de manière à optimiser les plans de conception, contrôler le coût de construction, et baisser le coût de financement. Selon la répartition du travail par les gouvernements de différents échelons, les arrondissements sont responsables de l’expropriation des habitants et pour ce faire, ils bénéficient d’une subvention plafonnée accordée par la municipalité et prennent en charge les dépenses au-delà de ce plafond. Le capital du projet ainsi que les intérêts à rembourser proviennent des recettes du péage, tandis que d’autres fonds sont collectés par la personne morale sous forme de prêt bancaire.

 (2) Appel d’offre ouvert à toute la société, et subvention sur les investissements fixes. Conformément à l’accord de l’appel d’offre, la municipalité prend une partie de recettes de péages pour subventionner les investisseurs.

 (3) Séparer la maintenance et le contrôle, afin de commercialiser la maintenance routière et de mettre en place un marché de maintenance unique, compétitive et ordonnée. Par exemple, des appels d’offre sont lancés pour trouver des sociétés de maintenance routière, celle qui propose le prix le plus bas et le plus raisonnable est retenue. Ce qui a permis de baisser largement le coût de maintenance. Tandis que les autorités du contrôle routier est passé de l’acteur de la maintenance au contrôleur de la maintenance ainsi qu’au gestionnaire du contrat.

(4) Procéder à l’appel d’offre pour la conception et les travaux des espaces verts. Il est clairement prescrit que, pour garantir la qualité des espaces verts, les projets au-dessus d’un million de yuans doivent obligatoirement faire l’objet d’un appel d’offre public, ceux entre 500 mille et un million de yuans doivent faire l’objet d’un appel d’offre au sein de la profession. Certains marchés formels et intermédiaires, tels que Sub-centre des Espaces Verts du Centre de Transaction des Projets de Construction urbaine de Shanghai, ont été créés ; un environnement ouvert, équitable et juste du marché des espaces verts a pu se former à Shanghai. Grâce à cette pratique, le marché de construction et de gestion des espaces verts devient de plus en plus formel et ordonné. Le gouvernement gère le marché, tandis que le marché oriente les activités des entreprises. En même temps, des appels d’offre pour la maintenance des espaces verts sont aujourd’hui aussi de plus en plus fréquents.

III. Tendance de l’évolution

     1. Procéder à la réforme institutionnelle tout en tenant compte du besoin

             Décentraliser les compétences, éclaircir les responsabilités, mettre en place un système de gestion à deux (trois) niveaux par les gouvernements des deux échelons, de manière à valoriser la motivation de ces derniers dans la construction et la gestion des infrastructures urbaines. Le principe de cette réforme consiste à centrer les fonds et les ressources humaines et matérielles autour du projet, et à combiner raisonnablement le droit, la responsabilité et l’intérêt. La réforme consiste à décentraliser une partie de compétences sur la planification, l’utilisation foncière, la protection environnementale et le développement global de la ville, à éclaircir les responsabilités du gouvernement municipal et des arrondissements  en ce qui concerne la construction et la gestion, et à former une structure de construction et de gestion multi-niveaux. En même temps, la réforme vise à créer un mécanisme unique de la construction urbaine, de façon à réunir toutes les ressources disponibles pour réaliser de grands projets et à intensifier le contrôle de ces derniers. En plus, il est prévu de mettre en place un bureau des grands projets afin de coordonner les travaux de construction, un centre de transaction des travaux de construction afin de contrôler efficacement ces transactions et d’assurer un développement sain du marché.

      2. Réformer le système actuel des services publics, briser le monopole qui règne dans ce secteur, alléger les charges financières de la municipalité, augmenter l’approvisionnement, améliorer la qualité des services.

Sur le plan du transport public : améliorer le système de gestion des sociétés de transport public et leurs relations réciproques, promouvoir la restructuration des entreprises de ce secteur, afin de créer une ambiance de compétition modérée.

Sur le plan du transport sur rail : mettre en place des sociétés spéciales pour investir, construire et exploiter de façon unifiée ces activités.

Sur le plan du gaz : séparer le producteur et le vendeur du gaz.

Sur le plan des eaux : procéder à des restructurations des entreprises d’approvisionnement en eau et d’évacuation des eaux ; en ce qui concerne l’approvisionnement : créer des sociétés autonomes selon les zones et ouvrir le marché d’acquisition ; en ce qui concerne l’évacuation : transformer les établissements ayant un statut public en entreprises, afin de séparer l’investissement, la construction, la gestion et l’exploitation.

Sur le plan des espaces verts et la propreté de l’environnement : séparer la gestion et la maintenance, etc.

3. Accélérer la construction infrastructurelle dans la banlieue de Shanghai, augmenter leur niveau de modernisation, afin de réduire les écarts entre les zones urbaines et rurales sur le plan infrastructurel.

(1) Le transport sur rail sera développé de façon sensible dans la banlieue shanghaienne. Un réseau rayonnant sera constitué, orientera la construction des nouvelles communes de banlieue, aidera à y introduire des éléments économiques nécessaires, de façon à stimuler le développement de la banlieue et favoriser le transfert de la population du centre-ville vers la banlieue.

(2) La banlieue est en train de devenir la priorité de la construction des installations de service public (éducation, santé, culture, sport), l’écart ne cesse de diminuer entre les zones urbaine et rurale, et les habitants ruraux bénéficient des services de meilleure qualité.

(3) Les installations publiques et d’environnement (y compris consommation de l’eau, du gaz, de l’électricité, la collecte et le traitement des déchets quotidiens et des eaux usées) seront améliorées dans la banlieue, les habitants verront leur niveau de vie s’élever sensiblement.

(4) Soutenir la construction des logements de la banlieue avec les outils politiques et techniques, améliorer la qualité de ces construction, créer un environnement d’habitat digne du développement de la métropole internationale.

 4. Les projets ayant trait à la vie des habitants seront la priorité de la construction infrastructurelle, ces projets sont la meilleure preuve des efforts faits pour rendre la vie meilleure. Ces projets comprennent :

(1) Des mesures plus exigeantes sur la priorité au transport public, de manière à faciliter le déplacement des citadins et réduire les bouchons. A) créer des conditions favorables à la séparation des piétons et des automobiles, augmenter la vitesse des transports sur surface, garantir la sécurité des piétons. B) augmenter la vitesse du transport sur rail, réduire l’intervalle entre deux départs de train aux heures de pointe, augmenter la vitesse des escalators aux stations de métro. C) concevoir de façon rationnelle les correspondances. D) standardiser les panneaux de signalisation du transport public, afin de faciliter le déplacement des usagers.

(2) Accélérer la construction de la source de l’eau potable afin de garantir la sécurité des citadins et de réduire la contamination.

(3) La construction environnementale, qui était auparavant orientée par les projets, l’est maintenant l’objectif environnemental. La priorité sera accordée à la résolution des problèmes environnementaux susceptibles de nuire gravement à la santé de la population. Concrétiser la responsabilité de l’économie énergétique et de la réduction de l’émission, continuer à lutter contre les pollutions. Renforcer la dépollution du sol et le traitement des déchets. Intensifier l’aménagement de l’environnement rural, améliorer le cadre de vie et de production des habitants ruraux, assurer la bonne santé physique et psychologique de ces derniers.

(4)  Préconiser la culture environnementale, encourager la participation publique, créer une valeur écologique au niveau de toute la société.

  5.  Le logiciel de la construction infrastructurelle sera renforcé, la gestion de la ville sera plus efficace.

(1) En même temps de la mise en place du système financier public, nous allons augmenter l’investissement dans la gestion urbaine, équilibrer les relations entre l’investissement pour la construction et celui pour la gestion, intégrer suivant une certaine proportion ces investissements dans un seul projet, exiger les opérateurs de penser au besoin de la gestion ultérieure lors des travaux, afin de résoudre une fois pour toute la déconnexion entre la construction et la gestion.

(2) Améliorer la plate-forme informatique de la gestion urbaine, élargir et approfondir la gestion par maillage de la ville, intensifier l’intégration de la gestion automatique et la gestion manuelle, renforcer la force et le travail de la gestion.

(3) Elargir la possibilité de la participation des citadins à la gestion de la ville, y compris l’audience de la prise de décision, l’évaluation des résultats de gestion, la surveillance de l’exécution de la loi, etc.

(4) Améliorer le système d’urgence pour la sécurité de la ville.