公证人在污染场地修复中的作用

安东尼·布克蒙  

法国公证人

第114届法国公证人年会总报告人

先前，莎甫纳勒先生和吉思贝尔教授先后阐述了公证人在环境信息收集和环境风险合同管理中的作用。现在由我来介绍公证人在污染场地修复中的作用。

法国法律中规定了许多污染场地土壤修复责任人。我将专门以环境保护分级设施（ICPE）为例进行说明，鉴于它们显著的受污染特质，今天的发言只针对这类设施。同时，对于废弃物占有人的法律义务以及废弃物所有权人——占有人的行政管理义务，今天不作展开。

我们言归正传，回到环境保护分级设施（ICPE）上来：其针对的是经批准、登记或简单申明的设施，依据该工业场地受污染程度，最后运营商必须履行恢复原状的行政义务，吉思贝尔教授对此已经作了阐述。这项由省长管辖的义务属于公共秩序的范畴，任何免除该义务担保的条款都将导致协议无效。

不久以前，法律不允许把这项行政义务转移给第三人，如房地产开发商、土地整治除污者。然而，司法判例法很早就允许把经济负担以及对修复工程的管理转移给第三人。尽管如此，运营商与第三人购买者之间达成的这种协议对行政主管部门没有约束力，也不能保护最后运营商免受任何第三人可能发起的涉及协议外责任的最终索赔。换言之，环境保护分级设施（ICPE）运营结束后场地恢复的责任，全部由最终运营商承担。

这种局面实际上颇为棘手，尤其当买卖双方交易的场地曾经运营过环境保护分级设施（ICPE）时，公证人起草协议会遇到很多困难。

环境保护分级设施（ICPE）的相关责任不能转移，导致许多工业用地被闲置，这样不仅有损于环境保护，而且不利于城市地区建筑物的有效密集化。

2014年3月24日出台的获得住房和改造城市规划法，俗称“ALUR法”，采取了几项有利于污染场地修复的创新措施，其中包括“环境法典”第L. 512-21条的内容。该条款规定，今后允许相关的第三人取代运营方履行环境保护分级设施区域内污染场地修复的行政义务。

这部法律已于2015年8月18日生效，据此，污染场地的最后运营商可以选择由第三人履行修复场地义务，从而部分或完全免除自己的责任。在这种情况下，第三人承诺进行场地修复，使其符合未来的用途。第三人还将承担未来可能产生的环境风险责任，同时，最后运营商也将承担连带责任。

这种义务的转移自然要求公证人起草的协议条款非常具体。接下来我们将详细了解修复义务移转所受到严格的法律监管框架与公证人肩负的警惕义务。

不过，应当指出的是，立法者制定的义务移转机制具有一定的灵活性：

- 修复义务可以部分或全部转移。就修复的内容而言，运营商和第三人申请人可以分别采取监督和污染管理的方式，就场地的地理情况而言，相关第三人可以仅承担部分地块上的运营商责任。在这种情况下，最后运营将商自行承担其余地块修复的责任或将该责任移转给另一第三人；

- 责任移转可以发生在环境保护分级设施停止运营阶段或停止运营之后，没有时间限制；

- 即使运营商不复存在，也可以进行责任移转，尽可能地减少“无人管理”的污染场地数量；

- 最后，第三人申请人可以是公主体或私主体，自然人或法人，只要其拥有对场地的实际管理，或者得到土地所有权人书面授权进行整治污染的工作，当然其必须提供财务担保，接下我将详细介绍这一方面。

因此，尤其在接受公证人的咨询后，房地产开发商、领土整治工作者以及专业污染治理公司都可能会实际承担污染场地的修复工作。

第三人申请人希望代替最后运营商完成土地修复工程，需要履行漫长的程序，并提供可靠的财务担保，确保其有能力承担修复工程所需费用。

为此，有几点需要格外注意，我将按顺序逐一介绍

- 场地的未来用途（A）；

- 申请省长的事先批准（B）；

- 制定责任移转文件（C）；

- 省长的决定（D）；

- 以及由第三方申请人实施修复工程（E）。

A- 场地的未来用途

涉及修复污染场地时，未来用途是一个至关重要的概念。禁止在公证书中使用“去污染”一词，因为设立过环境保护分级设施（ICPE）的场地不可能不存在污染。因此，应当表述为“将场地恢复至与预期的未来用途相符的环境状态”（公证书中应当写明场地的未来用途）。

在最后运营商确定的情况下，相关第三人应就污染场地的未来用途征求前者的同意。如果场地的未来用途与环境保护分级设施停止运营时的用途一致，第三人应申请省长的事先批准。

如果未来用途与环境保护分级设施停止运营时的用途不一致，第三人还需征求：

- 市长或负责城市规划的社区间公共机构主席的意见；

- 场地所有权人的同意，若最后运营商不是场地所有权人。

若三个月内未收到回复，则视为同意。

如果不能确定该场地的最后运营商，第三方申请人需获得社区间公共机构主席或市长的批准，还需取得场地所有权人的同意。

当出现意见分歧时，由省长进行裁决。

B - 申请省长事先批准

在确定场地的未来用途之后，第三人应提请省长事先批准。省长将依据第三方申请人的提议、申请时现行有效或即将生效的城市规划文件，以及周边土地的使用用途，决定该场地的未来用途。

因此，省长可以将尚在制定过程中的城市规划文件修订草案纳入考量依据。为了保持整体协调性，省长也会考虑周边土地的用途，以免出现诸如工业区被住宅或商业区包围的情况。

这些规定使省长在确定场地未来用途时拥有相当宽泛的裁量空间。

省长确定的场地用途将通报给相关第三人、尚存的最后运营商、市长或负责城镇规划的社区间公共机构主席、以及场地所有权人，由省长规定第三人递交责任移转文件的截止日期。

在接到申请后的两个月之内，如果省长没有作出答复，则视为拒绝申请。

上述程序和期限必须在公证书中写明。

C- 制定责任移转文件

取得省长的事先批准后，由第三人向省长递交一份完整的资料，包含：

- 介绍土地、地下水状况、有待实施的污染管理和监测措施的文件，以确保土地和地下水状况符合场地的未来用途；

- 修复工程资金估算；

- 修复工程工期估算；

- 展示第三方申请人技术能力和财务能力的文件；

- 阐述必要时由最后运营商人和第三方申请人分担进行对该场地外的环境保护分级设施造成的污染进行监测和管理方式的文件；

- 当项目分成几个阶段完成时，还需要递交每个阶段的施工进度表，以及每个阶段对应的完整修复计划。

在这个阶段，公证人依然发挥着主导作用，因为他必须确保递交给省长的文件的合规性和完整性，在规定的时间内文件的最终提交视为此项义务中止。

污染场地修复责任的转移，很大程度上取决于第三人的偿付能力。事实上，省长必须相信第三人有能力——尤其是具备财务能力——完成修复工程，才能同意最后运营商转移污染场地修复的责任。

以下是立法者要求的财务担保形式，可以由第三人自行选择：

- 信贷机构、金融公司、保险公司或互助担保公司首次申请的担保；

- 国家信托银行的寄存担保；

- 书面承诺，针对首次申请的自主担保情形，担保方为持有一半以上相关第三人公司股本或实际控制第三人公司的自然人或法人。在这种情况下，担保者本人必须获得信用机构、保险公司、互助担保公司的书面承诺，或者已经在国家信托银行办理寄存担保。

-  如果第三人是地方公职机构或地方政府，则由其所属上级部委提供担保。

财务担保书必须在修复工程开始之前提交给省长。

财务担保书也需提供给公证人，以便在公证书及其附录中记载。

财务担保的期限和金额必须符合省长令的规定以及因修复工程、工程金额或持续时间调整而向第三人提出的任何补充规定。

当第三人处于司法清算或者失踪状态，或第三人未履行义务（涉及工程和竣工期限），财务担保将立刻启动。

当工程竣工，经过书面记录后，财务担保解除。

如果第三人不履行提供财务担保的义务，将会受到行政处罚，如托管、由第三人承担费用的行政机关代履行、中止活动或罚款等。

D - 省长的决定

鉴于相关第三人提交的文件以及与运营商达成的协议（如果有的话），省长将决定责任人的替换，并且在省长令中规定：

-        有待完成的修复工程，必要时应分期进行修复。 这些规定是省长从预期用途出发，考虑修复技术的有效性、经济可行性，兼顾修复工程的成本和效益之后规定的；

-        工程实施期限；

-        相关第三人提供财务担保的金额和期限，如果分期施工，则提供分期财务担保的金额和期限。担保金额必须与预估的修复工程金额相符；

-        相关第三人提交土地使用权证或者有关实施修复工程的土地所有权人授权书，以及财务担保证明的期限。若逾期未提交，省长令则失效，由最后运营商承担场地恢复责任；

-        依据运营商与相关第三人之间的协议规定，在适当情况下采取的必要的监管措施。

除了环境总局（DREAL）提供的技术支持外，省长可以求助第三方专家，协助相关第三人确定修复工程的性质、金额和所需时间，专家费用由相关第三人承担。

关于申请和规定责任移转方式的省长令将通报给相关第三人、尚存的最后运营商、市长或负责城镇规划的社区间公共机构主席以及场地所有权人。如果省长在收到文件后四个月内未作答复，则视为拒绝申请。

E - 相关第三人实施修复工程

当对项目计划作出修改或者发现新的污染元素，而导致预设的修复工程有所变动时，相关第三人必须将情况告知省长。此时，省长可以作出相应的补充决定，以便自己的决定符合工程的变动。如果工程超过了原先财务担保的期限，相关第三人应采取必要措施，延长担保期限。

当工程竣工时，相关第三人应通知省长。环境督察员将起草证明竣工的书面记录。这份记录没有什么法律价值，其唯一的作用是允许解除财务担保。事实上，一旦发现与污染有关的新风险，这份记录并不能阻止省长对相关第三人采取新的措施。

尽管如此，相关第三人不会因场地日后用途万一发生变化而被追究责任。在这种情况下，第三人不能被要求执行由新用途引起的额外措施，除非第三人本人是变更场地用途的始作俑者。

最后，最后运营商的责任尽管已发生移转，但其并非完全不受约束。一方面，它有时须承担部分的场地恢复义务，比如，修复第三人未承担义务的部分场地。另一方面，只要相关第三人的财务担保无法得到调用或落实，或者该财务担保无法涵盖全部的修复工程，场地修复义务将重新落到最后运营商身上。

于此，公证人则必须履行咨询义务，向最后经营商充分告知其各项义务和剩余责任。

总结

总之，鉴于污染场地修复责任移转过程可能存在的巨大挑战，责任移转程序设定非常严格。在考察研究、提供材料和担保方面需要慎之又慎。这些程序还可能令承担剩余责任的最后运营商们望而生畏。

对于公证人来说，需要格外提高警惕，特别是在政府保持沉默即等同于拒绝责任移转的情况下，工程拖延会产生令合同失效的风险和对省长令提出诉讼的风险。因此，公证人在拟定协议中止条件以及合同当事人义务时应当极为审慎。