法国行政法官与环境法

马蒂亚·纪尧玛  

法国最高行政法院国务委员

随着环境保护法律制度（III）的日益完善，加之公众对环境的关注日益密切，法国行政法官所受理的环保纠纷案件数量也日益增多。此外，工业环境法（I）以及动物种群和自然环境保护措施（II）的实施，使得司法判例得到了丰富和发展。

I. 涉及工业环境的诉讼

法国的行政法官经常要依据《工业环境法》的规定来审理某些案件；这些规定对那些可能造成环境损害的设施的设立、运行和关闭做出了规制。在这方面，法国行政部门所采取的措施，属于所谓“特殊行政管理”法规的范畴，这些法规的目的是预防和惩戒损害环境的行为，尤其包含关于“环境保护分级设施”的规定，关于核设施的规定等。

1.1 涉及环境保护分级设施的诉讼

关于“环境保护分级设施”（ICPE）的法律制度，是依据环境法第L551-1及以下各条规定而确定的。其保护对象繁多且范围广泛。依据该法第L551-1条的内容，其针对“所有可能造成危险或妨害的工厂、车间、仓库、工地以及其他设施，无论这些设施的占有人者或经营者是自然人或法人、是公主体或私主体；也无论危险或妨害涉及的是邻里生活、健康、安全、公共卫生、农业生产，还是自然环境和风貌的保护、能源的合理利用、名胜古迹或遗产的保护等。”

这些设施，根据其危险性的大小，必须接受程度不等的行政管制。对于有些设施，只要事先向管理部门申报或登记，即可设立，并且在后期受到的技术监管也较为宽松；但对于另一些设施，则必须获得政府的批准才能设立，而且后期的监管也很严格。后一类设施包括：1996年12月9日政令（即“Seveso 2号政令”）所规定的，可能造成“重大事故风险”的设施。

据此，行政法官需要审理那些涉及垃圾利用设施或储存设施，或者采石场经营许可的案件，其也会被要求监管水电设施的建设许可。行政法官对这类纠纷拥有完全裁判权，不仅可以判决撤销受到指控的设施，也可以判决采取其他的替代措施：因此，法官可以站在行政管理部门的立场上，对案件纠纷做出矫正，或采纳另一个解决方案。

此外，行政法官也可以就公权力机关在管理上述设施的过程中所犯过错责任做出裁判。例如，法国最高行政法院曾经依申请判决国家对在2001年图卢兹AZF化工厂爆炸事故中受到损害的周边居民做出赔偿（欧盟，2014年12月17日，生态、可持续发展即能源部部长c/M.D.及其他，第367202号判决）。

1.2 涉及核设施的诉讼

最高行政法院也受理涉及核设施的建设、使用、运行、终止及拆除的案件。法官裁判的依据是设施的安全性、可靠性和持续性原则。

据此，行政法官曾经对一些基础核设施的建设许可案件做出过裁判。在这个领域，行政法官会根据计划建造的设施可能会对环境造成什么风险，来评估建设许可的合法性。在必要的时候，他也可以对颁发许可所适用的法律依据做出说明。比如，行政法官曾经判定某一城市规划方案相关规定，对另一允许建造基础核设施的政令没有抗辩力，因为该政令所属的法律范畴，不同于环境保护分级设施监管法律范畴（欧盟，2013年3月1日，法国Roozen公司及其他，第340859号判决等）。

某些诉诸于行政法官的纠纷，可能会造成设施中止运行。最高行政法院曾经受理过一个案件，判处Fessenheim核电站立刻、完全中止运行（欧盟，2013年6月28日，三国核保护协会及其他，第351986号等）。同样，对核设施的拆除行为也会引起诉诸于行政法官的诉讼。

II. 行政法官和动物种群及自然环境保护

2.1 物种保护

依据环境法第L411-1条规定，野生动植物具有特殊的科学价值，有必要作为自然遗产加以保护，是法定保护对象。

因此，最高行政法院有义务受理涉及保护措施的合法性，特别是受保护物种清单的合法性的案件（参见欧盟，1981年2月27日，法国自然主义者联合会及其他，第18561号判决）。行政法官负责依据比例原则核查这些保护规定，因为从法律上说，这些规定不可能全面、绝对地禁止那些改变物种生存环境的行为，相反，它们应该适应在某些地域为保护某些物种而必须采取的行动。

行政法官也要审理那些涉及违反物种保护措施的案件。此时，法官必须确认，除了消灭某一物种之外，不存在其他可行的解决方案；他还必须确认，这些措施不会影响对物种在良好环境下的保护；最后他还要确认，该措施因符合环境法典第L411-2条所规定的公众利益而取得合法性。比如，行政法官曾经裁定撤销某市议会所作决议，依据该决议可以不加限制地捕杀狼（欧盟，2000年12月8日，Breil-sur-Roya市，第204756号判决）。

2.2  动物物种管理

行政法官也受理那些与狩猎和捕鱼相关的案件。其负责审理开猎（渔）或休猎（渔）日期规定的合法性，市镇和市镇间狩猎协会、捕鱼及养鱼协会的许可措施以及狩猎费和捕鱼费的规制措施，并作出宣判。

行政法官还审理涉及消灭某个有害物种许可措施的诉讼。最高行政法院曾对环境部所发布的一道法令的合法性做出裁定，该法令一方面规定了法国每个省份的有害物种清单，另一方面拒绝将某些物种列入该清单。

2.3  自然环境保护

除了对物种本身的保护和管理措施之外，行政法官也要审理那些旨在保护物种生存环境的措施，尤其是以各种环境保护区的名义确定受保护物种的措施。

例如，最高行政法院确定了2006年4月14日第2006-436号法律所规定的涉及国家公园的新规定生效的条件和期限，以及该规定与狩猎管理纲要之间的衔接问题。同样，法院还对设立地方性生态公园协议的范围、和其他文件的衔接问题（比如城规文件或省采矿纲要等）依法作出裁判。

同理，行政法官也负责审理涉及自然保护区的诉讼，涉及环境法第L371-1条所规定的“蓝绿生物网格”的诉讼，涉及环境法第414-1条所规定的被列入“自然2000”网络的环保区域的诉讼，以及涉及海岸及山地保护法规定实施纠纷的诉讼。行政判例为海岸保护法律法规的有效实施做出了特别的贡献。

最后，行政法官需要审理涉及旨在保护某些特定环境——特别是空气（参见欧盟，2008年3月26日，巴黎地球之友协会，第300592号判决：与一部批准大气保护计划的法令相关的诉讼）和水——的法律规范的案件。

III. 重要环境保护法律文件的实施

目前，环境保护分散于各个位阶的法律规范中。2005年，随着环境宪章的通过和实施，环境保护也得到了法国宪法的正式认可。此外，行政法官也对众多其他渊源的环境法规予以实施和解释，无论它们属于国际或欧盟法律，还是自2000年起被收录到环境法典中的法律规范。

3.1 环境宪章

自2005年3月1日宪法改革，以及环境宪章的通过和实施，环境保护被赋予了“合宪性”，并且获得了最高位阶的法律确认。如果说环境宪章所规定的一些原则，早在2005年之前，就已经开始萌芽，那么这些原则被写入宪法，无论是对立法者或行政规章制定者在环保方面的权限分配，还是对行政法官的职责，都产生了很大的影响。相关的判例帮助我们确定了这些新的宪法原则的效力范围。最高行政法院通过其在安纳西市的大会决议，承认了环境宪章所规定的所有权利和义务都具有合宪性，公权力机关和行政机关在其各自的权力范围内都必须予以遵守。此外，最高行政法院还对某些在裁判中经常被援引的条款的实施方式，作出了明确的阐释。

环境宪章第1条规定了人们在平衡且健康友好的环境中生活的权利。根据这一条文，行政法官必须审查为执行宪章而制定的规范性文件是否符合宪章所规定的这一原则，因为这些文件可能突破宪章规定的必要结果（类似法律审查的例子，见2014年2月26日，与保护居民免受室内空气中石棉尘埃威胁的措施相关的法规，法国Ban Asbestos协会及其他，第351514号判决）。

关于环境宪章第3条所规定的“预防性原则”，立法者、行政规章制定者和其他行政机关有义务在法律规定的框架下，确定相关宪法条文的适用方式。行政法官只在此类规范性条文突破宪章规定的必要后果时，才审查其是否符合环境宪章第3条的规定。如果立法者仅适用法律规定，这些规定就会成为行政法官核查法规合宪性的“屏障”。

与环境宪章第3条的规定相反，宪章的第5条规定了“审慎性原则”，这一规定并不要求明确法律法规的实施方式。因此，公权力机关和行政部门在各自权限范围内，可以直接适用该规定，哪怕是在环境法范畴之外。

最高行政法院曾经针对不同类型的行政行为和行政决议适用审慎性原则。尤其在涉及到一些公益性质的大型工程时，这一原则常被援引。在此方面，最高行政法院通过2013年4月12日的大会决议，明确了这一原则的适用条件。上述大会决议涉及的是两条超高压电线的建造工程（Stop THT地区间协调委员会及其他，第342409号判决等）。

当援引环境宪章第6条，即推行“可持续发展”义务时，行政法官必须通过对项目公益性“结果”的监控，审核该义务是否得到遵守。（尤其自原则性决议作出以来，欧盟，1971内部阿布5月28日，“东方新城”，第78825号判决）

关于环境宪章第7条所规定的“公众参与原则”，最高行政法院认为，只有当涉及一些对环境产生直接而且重大影响的决定时，才必须采用公众参与程序。因此，某些依据环境宪章而作出的决定，并不一定会导致公众参与程序的启动。此外，和环境宪章第1条、第2条、第6条以及第3条一样，如果法律规定要求执行宪章的第7条，那么诉讼人就不得直接援引这一条规定。

3.2 环境法的国际法及欧洲法渊源

行政法官越来越频繁地适用这些法律渊源，这里我不做完整的列举，仅仅提一下1998年6月25日通过、2001年生效的《奥尔胡斯公约》，这是一个关于信息获得以及公众参与环境事务的公约，法国最高行政法院认为，它的部分规定产具有直接的效力。

此外，经常被行政法官适用的，还有众多的欧盟法规和法令。例如，1992年5月21日通过的关于保护自然住房及野生动植物的欧盟第92/43/CEE号法令，即“住房”法令。

3.3  环境法典

自从2000年环境法典通过以来，环境领域的重要国内法律规范都被收录至单一文件之中。环境法典由此成为行政法官审理环境相关案件时所依据的主要法律之一。