城市规划法的年代并不久远。19世纪才出现“城市规划”这个词，20世纪才形成系统的城市规划立法，大陆法系或英美法系均如此。

这并不意味城市是区域组织、使用及其整治中的一个新元素。恰恰相反，在所有的文明中，城市均早已成为定居民族所经常采用的一种社会、政治、经济组织方式。希腊语中的“政治”一词来源于“polis”，而“polis”也指称城市。中世纪的城市也包含这种双重的意思 ：城邦是权力所在地，由君主管辖，包括城邦的治理和制定规章，我们城市如今自以为豪的许多历史名胜往往就是由此而诞生的。

中华文明尤其以城市传统闻名于世，它影响到中国乃至日本历代许多都城的建造；居住模式在此被定义为“商业都市中真正的城市单元” (引自F. Ged)，得到了广泛的使用。

那么导致城市规划法在近代产生的新因素是什么呢？ 也许可以概括成两个因素的相聚，即人的因素和法律条件的共同作用。

人的因素：城市不断扩大、合并，成为大城市，数量与日俱增，而农村人口日益减少； 据联合国人口基金会2007年研究报告称，世界人口一半以上已经生活在城市中。中国城市人口10年增长10%，也就是1.3亿，等于法国人口的两倍。1949年中国有132座城市，如今城市的数量超过了6500座，其中约250座建成于1990年之后，预计到2030年还将新建400座城市。如此大规模的快速城市化进程必定在立法方面有所反映。

由此导致第二个新的因素：城市规划法应运而生，它扩展到城市的总体整治，独立于大型项目所用的那些纯粹单方面、强制性的技术。这是因为财产权在各地涌现或者得到强调，城市规划必须予以考虑，有时是为了加以一定的限制，有时是帮助人们初次购房——尤其是购买住房，促进社会异质融合。它兼顾公共卫生、健康、交通、运输、能源成本以及文化遗产、娱乐设施的保护和推广，符合总体规划的原则。所有这些考虑都被合并到一个总体目标：即如今随处可见、业已接替 单纯环境保护的可持续发展。

这就是城市规划法——即一种总体政策——的终极目标，它如今已获相当拓展，这种总体政策必须考虑到个人的——尤其是住房的——财产权；财产权受到现代法律体系不同程度和不同方式的承认。

城市整治法因此成为一种前瞻性、规划性的法律，它以城市规划与规章文件认为适当的城市规划，通过补充、改善来取代既有的城市规划。

I/. – 城市整治的法律渊源和主体

在我今天讨论的法国城市规划法中，哪些是城市整治的主体呢？而这些主体本身又取决于法律渊源。

A/ - 渊源 – 目前存在许多国际性的法律渊源（这儿仅举一例：2006年6月由联合国举办的温哥华会议，主题为“可持续发展城市：从概念到采取行动”），一般来说法律约束力不强，除非国家自由地作出承诺。

就法国而言，还要加上欧盟的法律渊源，尽管根据欧盟条约的辅从性原则，城市规划属于成员国权限而不是欧盟权限的适用范围，但是欧盟政策在实施过程中涉及到城市规划（交通、经济与竞争、环境保护、农业、水政策、废弃物管理等）。

至于国内法律渊源，法国宪法只是间接地涉及到城市整治权，传统上纳入自1789年人权宣言起得到宪法承认的财产权范畴，新近补充2004年宪法的环境宪章也涉及到城市整治权。

此外，城市规划法典汇集相关法律法规文件，得到定期修订和补充，成为该领域的主要法律渊源。它在城市规划管理以及城市规划实务（实施由地方政府发起的整体项目）领域，划分国家、地方、国有机构或者领土整治公司各自的权限。还要加上卷帙浩繁的环境法典，由其包含涉及重要行业政策的法律法规：水管理、废弃物、敏感区域、海岸、山区等）

这就是大致介绍的主要法律渊源。

B/ - 主体 – 我们将多花些时间来谈，最近几年的趋势，一些权限扩展到了地方，国家的权限逐步转移到地方政府，尤其转移到市镇。与此同时，出现了公众参与决策和制定规章，来决定、实施城市规划的方案和导向。

应该看到，这些权限转移到市镇以及公众咨询机制的反面，是相关决策的脆弱性，极易引起纠纷以及城市规划法律的不稳定性。

1°) 城市整治的权利下放 –  市镇，有时候合并为公共合作机构，今天在原则上拥有城市规划权，由它制定下面会介绍的《地方城市规划》（PLU），控制土地转让（尤其拥有先买权）以及颁发建设许可证。此外，为了公共利益项目，市镇还可以启动征用程序。

这些权限的转移和授予以同一种方式进行，不考虑法国36000个市镇从几万个到上百万居民之间的悬殊差别。

国家保留大型公益性基础项目或者新城建设的发起和决策权，但是需多次征询地方意见。最近的大巴黎项目公司就是一例，这个公司主要负责在巴黎大区范围内新建一个交通网络，公司为公有性质，主席由国家任命，而董事会几乎一半成员均为地方民选代表。

2°) 公众参与  - 三十年来，法国法律广泛引入并组织了公众参与。

1998年6月25日奥胡斯国际公约于2002年10月6 日在法国生效，要求成员国在国内法律层面上，保证公众广泛实际参与对具有潜在环境影响的政府决策，尤其是大型领土整治项目的决策。这种公众参与属于 “参与性民主”或者“近邻民主”运动，这种运动构成法国该领域法律的特点。内容是什么呢？“参与性民主” 这种概念既晦涩又含糊，它指各种能够使公众获得政府决策项目的信息、参与项目制定的程序。其中许多程序早就存在，在70年代进行城市规划和国土整治时就被系统地组织起来[1]。

 “参与性民主”——有时亦称“近邻民主”——的原则是让广义上的公众（而不仅仅是经济主体）参与涉及整治和环境的决策。这些程序对“每个人”公开，不仅仅对公民或者居民公开。但是这种决策只涉及某个具体的项目，而不涉及普遍性和规范性的法律文件。鉴于“参与性民主”已经写入环境宪章第7条，它在宪法层面上承认“参与仅有环境影响的公共决策的权利” [2]。环境法典第一卷对这些程序作了基本描述，但是它们原先来自其他法典（尤其是城市规划法典）或者别的未编成法典的法律条文。

然而建立在民主代表制基础上的共和国，就其原则，不允许让这种公众参与起到一种决策作用；在此，这种公众参与必定属于咨询程序的范畴。此外，无论宪法承认公众参与的原则，还是法国承诺的国际义务要求，都要求公众不是纯粹形式上的参与，而必须真正产生效果。因此，公众参与必须尽可能早地始于决策前期，在尚未作出选择，或者选择还能逆转的时候加入；信息公开不应该是单向的，而应该引起讨论，甚至应该鼓励促进讨论，公众本身应该能够发表己见。确保公众参与环境和城市整治决策的程序就是建立在这些原则之上的。

a) 公开讨论。 环境领域的公开讨论由1995年2月2日法律设立，2002年2月17日《近邻民主》法予以修改。公开讨论机制的设立无疑是新生事物；迄今为止，总体评价还是积极的，尽管存在批评，这些批评可能导致进一步的改善。

这个机构由民选代表、法官、协会团体代表以及专业人士组成，主席和数位副主席由政府任命，负责“监督保证公众参与国家、地方集体、公立机构、私人的整治项目或国性设施项目，只要它们属于最高行政法院命令所规定的实施类型，而且具有重要的社会经济意义，或者对环境、领土整治产生相当影响”（环境法典，第121-1条）。该机构可以根据项目的特点，自由地组织讨论。

迄今为止，公共讨论委员会组织了三十多场讨论，涉及大型交通项目（海港、机场、公路以及高速公路、高速火车线等），民用核电站。它将在前面提高的大巴黎项目上再次出面组织公共讨论。

b) 民意调查程序比公共讨论程序出现得更早些，但是1983年7月12日法律对它作了修订和完善，设立了所谓的“民主化调查”，以便考虑环境利益。

这是对调查程序的一次深入改革，该程序还附加上一份影响研究报告，以评估项目的环境影响，提出环保措施的建议。一名经过行政法院院长任命的独立调查专员负责主持调查；调查之前先做大规模宣传，调查持续时间不能少于一个月；调查专员拥有各种广泛的手段去组织调查（听证会、书面考察报告、对审辩论等）。调查专员的报告陈述所有这些观察以及可能存在的反建议，最后以同意、有保留地同意、或者反对该项目结尾。

c) 再提一下城市规划法典第300-2条规定的“前期磋商程序”，由此说明该领域法规老化的速度非常之快：25年前通过的一部法律，在当时被视为一种巨大的进步，如今与欧盟法、奥胡斯公约、2004年环境宪章关于领土整治的要求相比，已经大大落后了。

前期磋商程序适用于法律规定的范围之内，即制定城市规划文件；每次由市镇的审议机构根据实际情况，确定前期磋商程序的运作模式，从而使得“当地居民，地区协会和其他相关人士参与项目制定的全过程”。磋商结束之后，市（镇）长报告市（镇）议会进行审议，然后确定项目文件，向民众公开。

根据原先设计，前期磋商程序是一种确保领土整治项目考虑环境因素的工具，它局限于地方城市规划文件，但是其运作方式不明确，实际上没能确保当地民众的参与。因此，一些优秀的专家目前正在打算放弃该程序，或者至少将它纳入能够更好地确保民众参与的、效率更高的程序之中。

以上就是城市整治的主体；他们拥有哪些法律手段呢？

II/ - 城市整治的法律手段

简而言之，我们将从两方面谈，一是城市规划的计划和法规，二是城市整治的具体实施，有时被称为“实施性规划”。

A/ 城市规划的计划和法规 – 如前所述，1983年1月7日法律原则上将城市整治的权限转移到市镇，条件是市镇以《土地利用规划》（POS）的形式，制定各自的市镇规划工具，土地利用规划后来被《地方城市规划》（PLU）取代。从此以后，全国性的城市规划法规（遵守国家法规、未城市化区域禁止造房）只适用于少数没有制定地方规划的市镇。

1°) 然而国家保留对地方城市规划的指导权限，表现在以下几个方面。

a) 首先是由国家或者大区编制的《城市规划地域指令》（DTA），目的是保护超越地方层面整体利益, 该指令原则上适用于其覆盖范围内所有的城市整治和城市规划的公有主体；指令也规定了敏感空间保护法律在覆盖范围内的实施细则（1986年1月3日滨海地区保护法，2005年作了大幅度修定的1985年1月5日山区保护法）；允许沿海市镇执行的海洋增值方案具有《城市规划地域指令》的同等权威和效力。

b) 上述的1985年的“滨海法”和1986年的“山区法”包含相关区域领土整治和城市规划方面的非常完整的条款，从规划区的界定、控制到相关自然区域的保护，尤其规定每一个《新的旅游点》（UTN）均须得到行政审批。

机场周围的城市规划控制（1985年7月11日法）也与此类似，设立了由国家牵头、与相关市镇磋商以及民意调查之后制定的噪音管制计划。

c) 国家在领土整治和城市规划方面的作用，还体现在公益性地役上。公益性地役必须写入——必要时省长有权自行写入——地方城市规划文件，尤其是《地方城市规划》（PLU）。

这些公益性地役——不同于私法中确定供役地与需役地相互关系的地役——是为了保护各种极为广泛的公共利益而设置的，而且数量日益增多。公益性地役规定以城市为主的土地的整治和使用，尤其针对城市自身规划以外的目的：如建筑和文化遗产的保护、水、自然物种、各种能源和原材料的生产与运输、矿山、管网、电信通讯、航空、国防、公共卫生等。国家根据1995年2月2日法，与相关市镇磋商以及民意调查之后，制定了风险预防计划，界定公权机构以及相关私人业主必须采取预防措施的区域。

2°) 尽管必须遵守国家制定的这些不同的法规，但是城市规划方面的整治、计划、管理等基本权限——我再重复一遍——是属于市镇的。履行权限的主要工具就是前身为《土地利用规划》（POS）的《地方城市规划》（PLU），2000年12月13日颁布的《社会团结与城市更新法》称之为“城市项目负责方”。

a) 《地方城市规划》可以由相关市镇发起，纳入 《地域协调发展纲要》（SCOT），它是一份城市空间的前瞻性规划文件，用于某个城区与邻近空间结合、地块整体连贯的城市群项目。

《地域协调发展纲要》包括一份介绍报告、城市规划目标及其总体方向的阐述、图表文件；它必须符合以上提及的国家有关领土整治和城市规划方面的规定；而相关市镇的《地方城市规划》也必须符合《地域协调发展纲要》规定的各个导向。

b) 在这些基础之上，《地方城市规划》（PLU）成为城市整治主要和中心的因素；它必须涵盖相关的一个或几个市镇的全部领土；由地方政府经过民意调查和多轮磋商后通过； 省长指出必须设置的那些公益性地役。

《地方城市规划》（PLU）体现城市整治和发展的地域性计划，包括一份介绍报告、一项“可持续发展与整治计划”（PADD）、图表文件以及按区域性质和用途进行的分区管理、限制城市建筑密度的容积率（COS），同时指出自然区域、公共设施储备用地等。

至于《地方城市规划》的效力，可以这么说，《地方城市规划》是市（镇）长依照法律授予的权限，颁发建筑许可证（或者拆除许可证）以及城市规划个体许可证的首要参照，许可证必须符合《地方城市规划》。

所有这些通常都被一并称为“实施性规划”，国家或地方政府发起的特殊项目除外。

B/ 实施性规划 – 这些特殊的城市整治工具用于大型项目，《协议开发区》（ZAC）的项目、旧城改造的保留区域项目由相关地方集体发起，整体利益项目(PIG)由国家或者其他法人发起。

1°) 《协议开发区》（ZAC）也许是如今《实施性规划》拥有的主要工具。它原先是为了满足住房需求，以《优先城市化区》（ZUP）形式建立的，由于导致建筑单调、缺乏社会融合、体量庞大而颇受争议，因此1967年起，变成《协议开发区》（ZAC），扩展到采用与相关经济主体和民众协商的方式，进行整个街区或区域整治的项目中。就这样，《协议开发区》（ZAC）成为实施城市整治的优先工具，《协议开发区》（ZAC）通常动用私营企业或半官方机构的力量。

起初，相对《地方城市规划》（PLU）而言，这种城市规划是一种例外。但是2000年 颁布的《社会团结与城市更新法》取消了特别的《区域整治计划》（PAZ）。根据目前的法律文本，《协议开发区》（ZAC）定义为“公共集体……决定采取行动，由自己或他方实施土地整治和装备的区域，尤其针对该公共集体已经或将要购置的土地，其目的在于以后向公共或私人使用者出让或授予”；因此，协议开发区以地方政府掌控相关的开发土地为特征 。

协议开发区能够接纳各种类型的项目：城市改造或整治、新街区建设、需要重新考虑周边地区的大型体育、商业或者娱乐设施、保证街区活力和社会异质融合的住宅/办公/商业综合项目、甚至包括自然保护区的拓展和整治。协议开发区只以相关地区的整治和装备为目标，对它的体积和面积，法律未作任何界限。就这个角度而言，协议开发区与地块——我们在此不专门展开谈——有着根本区别。

协议开发区根据一个市镇或者负责整治与城市规划的地方公共机构的决定而设立； 如果这个决定来自国家或者另外一个地方政府，凡是设立协议开发区所需要的对《地方城市规划》的修订，都必须事先听取项目涉及市镇的意见。

设立协议开发区必须走与民众协商的程序。协议开发区的实施可以由政府经办，市镇利用自有资源直接实施；或者通过竞标，与公立或者私营机构签订整治协议来实施。通过决定设立协议开发区，从而能够用延期裁判来对抗建筑许可审批，这为相关的业主开辟了一种放弃权利，类似于征用领域存在的放弃权利。

2°) 设立保留区域隶属于旧城改造政策，因此成为实施性城市规划的第二种工具。2005年对这个机制重新作了深入考虑，进一步加强地方政府的作用，后者在听取保留区域全国委员会意见之后决策。

征得相关市镇同意之后，保护区域由一个市镇，市镇间合作的公立机构或者国家建立。保护区域的建立将强化对可能进入该区域之工程的检查，可以用延期实施来对抗建筑许可或者拆除许可的审批，以及当保护计划通过之后，核查全部工程许可是否符合该保护计划（PSMV保护与利用计划）。

3°) 最后，仍然在实施性规划范畴内，我们要谈一下整体利益项目（PIG）

整体利益项目的特点在于它来自一个公共主体——国家、地方政府、整治机构——而不是项目 实施所在地的一个或数个市镇。这种建设或工程项目的用途可以是多种多样的：实施整治以及相关的装备项目，以满足公共设施的运作、接纳弱势民众、保护自然或文化遗产、防范风险、农村整治等需要。

当这个计划足够扎实，证明其符合公共利益之后，由代表国家权力的省长赋予其整体利益项目的性质。从此，可执行的城市规划文件必须考虑到整体利益项目；该计划在《地方城市规划》和其他可执行的城市规划文件中登记，由此生效。