L'une des premières raisons d'un droit de l'eau est celle de la qualité de la ressource, avec l'objectif affiché d'atteindre un «bon état écologique» des eaux de surface pour tout pays de l'Union européenne d'ici 2015.
Plus récemment s'y est ajoutée l'idée d'une gestion quantitative de l'eau, les sécheresses récentes balayant l'idée d'une ressource inépuisable. Il faut une gestion équilibrée de la ressource en eau douce, répartie afin de satisfaire les exigences de la santé, de l'alimentation en eau potable de la population, de l'agriculture, de la pêche, de l'industrie, des transports ou encore du tourisme. Sachant que l'eau «fait partie du patrimoine commun de la Nation, dont la protection, la mise en valeur et le développement sont d'intérêt général » (C. env., art. L 210-1).
Gros consommateur d'eau (60 % de la consommation nette), l'agriculture est tout naturellement concernée au premier chef par ces défis.
Les fondements d'un droit de l'eau en France ont été posés par une loi du 16 décembre 1964, complété par une loi du 3 janvier 1992. Par la suite le droit français de l'eau est en grande partie la transposition de directives européennes (une trentaine) et notamment la directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000. Cela s'est ainsi traduit par la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, ou plus récemment avec la loi du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.
1. - Planification générale des usages de la ressource (C. env. art. L 213-1 s.)
Des structures administratives spécifiques
Les bassins hydrographiques. Au nombre de 6 pour le territoire métropolitain, ils sont la circonscription administrative de l'eau. Définis sur les critères physiques et hydrauliques, ils ne correspondent naturellement pas aux délimitations administratives habituelles (Région, département..).
Le préfet de région est l'autorité compétente. Coordonnateur du bassin, c'est lui qui conclut les conventions avec les établissements publics ou les collectivités territoriales. Il participe à l'élaboration du SDAGE (schéma directeur d'aménagement et de gestion), et approuve tout document complémentaire. Il est également doté du pouvoir de police, notamment en période de crise en restreignant l'accès à la ressource.
Les comités de bassin sont composés de représentants des collectivités locales, des usagers, de l'Etat, des associations de protection de la nature, des organisations agricoles, artisanales, industrielles. Ils sont consultés pour toute action et question intéressant le bassin. Ils adoptent les documents de gestion et définissent les orientations des actions des agences de l'eau.
Les agences de l'eau : dotées de la personnalité morale et d'une autonomie financière leur permettant d'acquérir des terres, notamment dans les zones humides, qu'elles vont louer par exemple à des agriculteurs, elles mettent en œuvre les documents de planification (SDAGE et SAGE). Elles prévoient des programmes pluriannuels d'intervention, dans lesquels elles peuvent accorder des prêts, primes ou subventions aux personnes réalisant des actions ou travaux contribuant à une gestion équilibrée de la ressource. Pour financer leurs actions, elles perçoivent des redevances sur les personnes publiques ou privées (redevance sur la consommation, pour pollution, pour obstacle sur les cours d'eau ...).
La planification
Le SDAGE (schéma directeur d'aménagement et de gestion de l'eau) est adopté au niveau de chaque bassin ou groupement de bassins. C'est un document essentiel qui :
- fixe les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée des ressources en eau, ainsi que des objectifs de qualité et de quantité ;
- détermine la mise en place de la « trame bleue » prévue par les lois Grenelle 1 et 2 de 2009 et 2010 ;
- indique comment sont pris en charge par les utilisateurs les coûts liés à l'utilisation de l'eau, en distinguant le secteur industriel, agricole et les usages domestiques, et avec le principe du « pollueur-payeur » ;
- détermine les aménagements nécessaires pour prévenir la détérioration ou pour améliorer l'état des eaux du bassin.
Le SAGE (schéma d'aménagement et de gestion de l'eau) est institué pour un groupement de sous-bassin ou un sous-bassin qui représenterait une unité hydrographique ou un système aquifère. Il dresse l'état des ressources en eau et des usages qui en sont faits, pour ensuite fixer les objectifs généraux d'utilisation, de mise en valeur et de gestion des eaux superficielles et souterraines et des zones humides. Il énonce les priorités à retenir, les moyens économiques et financiers, dans un PAGD (plan d'aménagement et de gestion durable). Naturellement, le SAGE doit être compatible avec le SDAGE.
Toute décision administrative prise dans le domaine de l'eau doit être compatible avec ses 2 schémas, qui sont opposables à toute personne.
La police de Peau porte sur 2 types d'action :
- l'instruction des demandes d'autorisation et la définition des prescriptions destinées à éviter ou limiter les atteintes à l'eau ;
- le contrôle, la recherche et la sanction des infractions.
La méconnaissance des règles de la police de l'eau fait l'objet de sanctions administratives et de sanctions pénales. Un office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) a été mis en place pour surveiller le respect des règles.
Pour les installations ne figurant pas dans la nomenclature des ICPE (installations classées pour la protection de l'environnement) est prévue un régime d'autorisation ou de déclaration pour les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins domestiques par toute personne publique ou privée, qui entraînent des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, une modifications du mode d'écoulement des eaux, des déversements, des rejets … même non polluants.
Les opérations sont classées dans une nomenclature qui les soumet, selon le danger présenté ou la gravité des effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques, à une simple déclaration ou à une autorisation, accordée après enquête publique et pour une durée déterminée. Celle-ci peut toujours être retirée ou modifiée si nécessaire.
2. — La gestion quantitative de la ressource
Un principe de gestion durable et équilibrée de la ressource doit permettre de satisfaire les multiples usages de l'eau, et notamment les besoins de l'agriculture. La loi de 1992 a défini une hiérarchie des usages, particulièrement utile en cas d'insuffisance quantitative. Doivent être satisfaits en priorité les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. La satisfaction d'autres usages, comme l'agriculture ou la pêche, est secondaire. Chaque schéma de gestion peut définir des priorités d'usage de la ressource ainsi que la répartition des volumes globaux de prélèvement par usage.
L'accès à l’eau et les servitudes
L'agriculture dispose naturellement des eaux pluviales et de ruissellement, mais elle est le plus souvent dépendante d'un réseau d'irrigation ou de pompages dans des nappes souterraines.
Dans le Code rural (art. L 152-1 s.) sont regroupées différentes servitudes relatives à l'utilisation de l'eau, distinctes de celles prévues par le Code civil qui autorise par exemple s'agissant des eaux pluviales tout propriétaire ou ayant droit à disposer de celles qui tombent sur son fonds (C. civ. Art 641), avec même la possibilité de réserver cette eau par stockage ; le surplus qui ruisselle impose une servitude d'écoulement sur le fonds inférieur. Ainsi, le Code rural envisage-t-il la servitude pour l'établissement de canalisations publiques d'eau ou d'assainissement, la servitude de passage des conduites d'irrigation, la servitude d'aqueduc, la servitude d'appui et la servitude d'écoulement. La constitution de telles charges s'accompagne le plus souvent d'un droit de passage sur le fonds servant pour permettre l'entretient des ouvrages ; ce droit peut lui-même prendre la forme d'une servitude de passage des engins mécaniques. La mise en œuvre de ces servitudes n'est généralement pas de droit. En dehors d'un accord amiable, leur reconnaissance résulte de la prise en compte par le juge judiciaire des avantages et des inconvénients tenant à leur mise en place. A noter qu'il existe des restrictions à l'établissement de ces servitudes au regard de la nature du fonds assujetti ou en fonction de la qualité du pétitionnaire. Enfin, ces servitudes donnent généralement lieu au versement d'une indemnité.
Contrôle administratif de l'irrigation
Les prélèvements permanents ou temporaires issus d'un forage, d'un puits ou d'un ouvrage souterrain, par pompage, drainage, dérivation ou tout autre procédé sont soumis à autorisation au-delà d'un volume prélevé de 200 000 m3/an et à déclaration entre 10 000 et 200 000 m3/an.
Les ouvrages permettant le prélèvement dans un cours d'eau ou un plan d'eau sont soumis à autorisation s'ils sont d'une capacité totale maximale supérieure à 1 000 m3/h ou à 5% du cours d'eau, et à déclaration si la capacité est comprise entre 400 et 1 000 m3/h ou entre 2 et 5% du débit du cours d'eau. De manière ponctuelle et circonstanciée, les préfets peuvent édicter des restrictions à l'usage de l'eau, et notamment à l'irrigation et l'arrosage en période de sécheresse ou de risque de pénurie.
La loi de 2006 a prévu la création d'organismes uniques chargés de la gestion collective des prélèvements d'eau destinés à l'irrigation, auprès desquels chaque exploitant irriguant doit solliciter une autorisation.
Une redevance pour prélèvement sur la ressource est, en principe, due par toute personne dont les activités entraînent un prélèvement ; elle est perçue par l'agence de l'eau, gestionnaire du bassin hydrographique. La redevance est assise sur le volume d'eau prélevé au cours d'une année. Est venue s'y ajouter une redevance pour stockage d'eau en période d'étiage, pour toute personne qui dispose d'une installation de stockage de plus d'un million de mètres cubes.
Enfin, il faut noter que la création d'étangs ou de plans d'eau est assujettie à autorisation ou déclaration préalable depuis 1999, suivant la superficie de l'ouvrage.
3. - La gestion qualitative de la ressource
La préservation de la qualité et des réserves en eau
Il existe un délit général de « pollution des eaux » : constitué par le fait de jeter, déverser ou laisser s'écouler dans les eaux, qu'elles soient superficielles, souterraines ou territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances entraînant des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la faune ou à la flore, ou des modifications substantielles au régime normal d'alimentation en eau (C. env. art. L 216-6).
S'y ajoutent des règles particulières définies par décret, interdisant ou réglementant les rejets ou les dépôts à proximité des cours d'eau. A titre d'exemple, a été créé, au départ pour les seuls exploitants agricoles avant d'être généralisé à tout intéressé, le système dit « des bandes enherbées » d'une largeur de 5 mètres le long des cours d'eau afin d'éviter les pollutions.
Enfin, le préfet peut adopter des prescriptions territoriales, par exemple en limitant ou en suspendant de manière provisoire certains usages de l'eau pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sécheresse, d'inondations .... Mesures proportionnées à la situation et limitées dans le temps.
La protection des points de captage des eaux destinées à la consommation humaine
Elle est assurée par la mise en place de périmètres de protection autour du point de prélèvement :
- un périmètre de «protection immédiate », dans lequel les terrains sont acquis en pleine propriété par la collectivité publique et clôturés ;
- un périmètre de «protection rapprochée», à l'intérieur duquel peuvent être interdites ou réglementées toutes sortes d'installation, de travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux ;
- un périmètre de « protection éloignée » à l'intérieur duquel les activités et installations peuvent être simplement réglementées.
Les propriétaires, occupants, exploitants de ces lieux peuvent être indemnisés pour les contraintes subies.
L'épandage et les rejets des exploitations non soumises à la législation ICPE sont soumis aux dispositions de la loi sur l'eau. S'il existe un réseau d'assainissement collectif, les exploitants peuvent être tenus d'y déverser les eaux usées de leur exploitation. Le rejet des eaux usées autres que domestiques dans les eaux superficielles est soumis à autorisation ou déclaration selon le volume.
L'épandage des effluents est à la fois réglementé par la législation environnementale et la législation sanitaire.
La lutte contre la pollution par les nitrates d'origine agricole
C'est la transposition en droit interne d'une directive européenne du 12 décembre 1991. Cela se traduit par un inventaire des zones dites vulnérables (ex. : zone de captage d'eau pour la consommation humaine, eaux des estuaires (problème des algues vertes). Ce qui va permettre à l'autorité administrative d'adopter un programme d'action sur les fertilisants azotés et fixer un code des bonnes pratiques agricoles (ex. des prescriptions particulières sur le stockage et l'épandage des effluents agricoles).
Devant la profusion de textes applicables pour la gestion de l'eau, il devient difficile de s'y retrouver. Aussi, le notariat, suite aux travaux de l’INERE, propose que soit adopté prochainement un « Code de l'eau », comme il existe un Code de la santé ou un Code de l'environnement, afin de rassembler les textes existants et les rendre surtout plus lisibles.
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