Historiquement, les premières infrastructures publiques dont s’est dotée la France ont reposé sur une collaboration entre la puissance publique et des entreprises privées : on peut citer ainsi le canal du midi sous l’ancien Régime ou la modernisation des infra structures urbaines à Paris sous le second empire à l’initiative du baron Haussmann. Différentes formes juridiques d’organisation de cette collaboration ont été développées au cours du temps et ont permis d’accompagner l’aménagement du territoire et la reconstruction du pays après la seconde guerre mondiale.

Au début des années 2000, la nécessité de créer de nouvelles formes de collaboration entre la puissance publique et les entreprises privées pour continuer à développer les services publics est apparue en France. Les partenariats publics privés sont ainsi apparus en 2002 dans notre pays et ont fait l’objet d’une longue mise au point marquée par l’adoption d’un texte datant de juin 2004, créant un nouveau type de contrat permettant d’organiser la collaboration entre la puissance publique et les entreprises, le contrat de partenariat.

L’objet de mon exposé sera tout d’abord d’identifier les raisons pour lesquelles la mise en place d’une nouvelle forme de collaboration public/privé est apparue nécessaire. Il se poursuivra par une présentation de ce que sont les contrats de partenariat, ce qui les différencie des délégations de service public et de la manière concrète dont ils s’organisent. Il se terminera enfin par une évaluation de l’usage fait en France des contrats de partenariat et la présentation des mesures d’accompagnement mises en place par l’Etat pour le promouvoir.

1. Les raisons pour lesquelles la mise en place d’une nouvelle forme de collaboration public/privé est apparue nécessaire

Ces raisons sont premièrement d’ordre macro économique. En effet, les systèmes de collaboration existant en France jusqu’à l’introduction des PPP, fonctionnaient et fonctionnent toujours parfaitement bien pour des services publics pouvant s’autofinancer via des péages ou des redevances payées par les usagers du service. Le financement de parkings, d’autoroutes par exemple relève de cette catégorie.

En revanche, les autres services, non finançables par les utilisateurs finaux, ne reposaient que sur la capacité du secteur public, Etat et collectivités locales, à les financer eux-mêmes. Or le secteur public n’a plus aujourd’hui la capacité économique et budgétaire de répondre aux attentes toujours croissantes des citoyens et des usagers. Cette situation fait naître un risque de dégradation des infrastructures existantes ou de report d’investissements pourtant nécessaires.

Ces raisons sont deuxièmement d’ordre micro économiques et sont liées :

-         aux délais et aux contraintes de mise en œuvre des marchés publics en France, comme dans beaucoup d’autres pays d’Europe. Ces délais et contraintes ont pour conséquences des coûts accrûs d’investissement et de fonctionnement et des délais de réalisation plus longs,

-         à l’insuffisance de l’obligation de rendre compte s’imposant aux projets réalisés directement par le secteur public, pour lesquels on sait difficilement quel sera le délai de réalisation du projet et son coût.

Au final, il résulte de ces deux types de raisons macro et micro économiques le risque d’un fossé croissant entre les attentes des usagers et le niveau de service fourni par le secteur public, à un moment où, compte tenu de leur rareté, il convient de focaliser et d’optimiser les ressources des personnes publiques sur leurs missions régaliennes.

Si le besoin d’un nouveau type de collaboration était avéré, sa mise en œuvre, compte tenu des enjeux, pour les personnes publiques, les entreprises privées et les usagers, ne pouvait toutefois être réalisée qu’après une période de test suffisante. Cette période de test a commencé à partir de 2002. Des lois sectorielles ont ouvert la voie à de nouveaux dispositifs spécifiques, qui étaient testés sur le terrain. Ces lois sectorielles ont concerné d’abord les immeubles utilisés par la police et la défense nationale puis ceux utilisés par la Justice et enfin les hôpitaux. Pendant deux années, une concertation approfondie a été conduite avec l’ensemble des acteurs : Etat, collectivités territoriales, entreprises de bâtiment et travaux publics, architectes…

Cette concertation et ces tests sectoriels ont abouti en juin 2004 à l’adoption de l’ordonnance instituant un nouveau contrat, le contrat de partenariat, répondant à deux objectifs :

-         optimiser la répartition des tâches entre public et privé en fonction des coûts, délais, performances et risques,

-         sortir de l’alternative « appropriation publique/privatisation », sans remettre en cause la mission de service public portée par la personne publique.

2. Présentation des contrats de partenariat et de ce qui les différencie des autres formes de collaboration entre puissance publique et entreprises privées

Le contrat de partenariat est un contrat par lequel une personne publique confie à une entreprise ou un groupement d’entreprises une mission globale portant sur :

-         d’une part, la conception, la réalisation et le financement des investissements nécessaires à la mission de service public,

-         d’autre part l’entretien, la maintenance et/ou l’exploitation de l’investissement réalisé.

Ce contrat présente comme caractéristiques, outre d’être global :

-         d’être un contrat à long terme de 10 à 35 ans, voire plus,

-         d’être assorti de modalités souples de paiement, étalées sur la durée du contrat et liées à des objectifs de performance,

-         de transférer au co-contractant privé les risques de construction et de disponibilité de l’ouvrage ou du service, ainsi que le risque de gestion. Il ne transfère en revanche aucun risque de recette,

-         et surtout d’être un mode dérogatoire de la commande publique. Tous les projets publics n’y sont pas éligibles. Pour l’être, ils doivent être justifiés par une évaluation préalable démontrant 2 éléments : d’une part, l’urgence ou la complexité du dossier éléments nécessaires pour que le contrat de partenariat soit juridiquement autorisé, d’autre part les avantages du recours au contrat de partenariat par rapport aux autres modalités offertes à la personne publique en matière de coûts, délais performances et partage des risques, pour que le contrat de partenariat soit économiquement avantageux.

Ce nouveau contrat s’ajoute donc aux deux principaux types de contrats dont disposaient les personnes publiques afin de mettre en œuvre la gestion d’un service public :

-         le marché public, dans lequel l’entreprise privée est un simple fournisseur d’un produit ou prestataire de service, ou encore réalise des travaux définis par l’autorité publique. A la différence des marchés publics, les contrats de partenariat sont des contrats de long terme et comprennent une prestation globale, comportant une implication beaucoup plus forte du privé notamment en matière de financement.

-         la délégation de service publique, qui est un contrat par lequel une personne publique confie la gestion d’un service public à un délégataire privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service. La personne publique transfère ainsi totalement à la charge de l’entreprise privée les risques de gestion et de disponibilité de l’ouvrage ou du service. Le risque de recette ou de demande est également transféré. Au contraire des délégations de service public, la rémunération de l’entreprise privée dans le cadre d’un contrat de partenariat n’est pas substantiellement fondée sur les recettes d’exploitation de l’infrastructure mais elle repose sur des critères de performance/disponibilité d’une installation. Le risque sur les recettes n’est donc pas porté par le partenaire privé dans un contrat de partenariat.

Au final, les principaux avantages du contrat de partenariat sont :

-         le partage des risques entre la personne publique co-contractante et les opérateurs privés, l’objectif étant de faire porter le risque au partenaire le plus à même de l’assumer,

-         la prévisibilité financière alliée à une contractualisation précise pour les différents partenaires,

-         la capacité à tirer profit des compétences du privé permettant une réalisation du projet à une vitesse souvent supérieure.

En intégrant dans une procédure unique des contrats normalement séparés et en se basant sur l’expertise du secteur privé, le contrat de partenariat doit permettre :

-         le respect des délais et des coûts,

-         des économies d’échelles.

Concrètement, la mise en place d’un contrat de partenariat s’organise de la manière suivante :

-         les partenaires privés se regroupent au sein d’une société de projet dont l’unique objet sera de porter le projet. Ce sera donc cette société de projet qui conclura avec la personne publique et assurera la construction et la gestion de l’infrastructure.

-         Pour assurer la construction, la maintenance et l’exploitation du projet la société de projet passera des contrats avec des constructeurs, des mainteneurs, des exploitants..

-         Pour financer la construction, les partenaires privés investissent des fonds propres dans la société de projet, et dans une plus grande mesure, la société de projet se financera par dette bancaire.

-         Une fois l’équipement construit, la société de projet en assure la gestion à long terme contre le paiement d’un loyer par le co-contractant public. Ce loyer permet à la société de projet de rembourser ses dettes et de rémunérer ses actionnaires.

-         Le loyer peut varier en fonction de la performance ou de la disponibilité du bien.

3. L’usage des contrats de partenariat en France et les moyens mis en place pour promouvoir ces contrats.

Depuis sont lancement en 2004, le contrat de partenariat n’a connu qu’un décollage timide en France. Sur 327 projets lancés, seuls 57 contrats ont été signés, dont les trois quarts par les collectivités locales et surtout dans le secteur de l’éclairage public. Une majorité de projets sont inférieurs à 30 ME.

Pour les gros projets, un rapport remis le 20 juillet 2010 au ministre de l’économie et relatif au financement des PPP confirme l’intérêt de ces montages dans le contexte de crise. C’est sans doute la raison pour laquelle l’Etat a dégagé, dans le cadre du plan de relance, une enveloppe de 10 MdE pour apporter sa garantie à des gros projets de PPP.

Par ailleurs, une mission d’appui aux partenariats publics privés (MAPP) a été créée. Organisme expert, elle a pour vocation à apporter un appui à l’ensemble des acteurs professionnels engagés dans la préparation des contrats de partenariat : elle peut à ce titre rendre une expertise sur l’économie générale de l’opération et aider la personne publique porteuse du projet à procéder à l’étude d’évaluation requise.

La mission apporte également un concours pendant la phase d’attribution et de négociation des contrats. Elle développe à cet effet des recommandations et des fiches explicatives, en particulier le guide pratique publié par le Ministère de l’Economie « Les contrats de partenariats – Principes et méthodes » qui propose une doctrine d’emploi assortie de lignes directrices pour la passation des contrats. La MAPPP a par ailleurs développé et mis en ligne un outil de modélisation des coûts et de valorisation des risques pour la partie « analyse comparative » de l’évaluation préalable.

La MAPPP est obligatoirement saisie pour avis sur tout projet de contrat de partenariat lancé au niveau de l’Etat ou d’un de ses établissements publics, et doit valider le principe du recours au CP au vu de l’évaluation préalable qui lui est soumise par le pouvoir adjudicateur. Les collectivités locales, quant à elles, peuvent saisir la MAPPP si elles le souhaitent et sous couvert du Préfet, pour bénéficier d’un avis motivé sur l’éligibilité au CP sur la base de l’évaluation transmise.

Enfin, la mission assure le suivi des contrats qui doivent lui être transmis avec leurs annexes dans le mois suivant la signature, et peut, sur la base du retour d’expérience sur les nouveaux contrats, proposer des évolutions de la réglementation en vigueur.

*

*    *

En conclusion, il convient de souligner que le contrat de partenariat constitue un changement très important dans les pratiques de l’ensemble des acteurs :

-         pour les clients publics, il s’agit d’apprendre à faire faire plutôt que faire, à acheter un service plutôt qu’un ouvrage,

-         pour les entreprises, il s’agit d’apprendre à raisonner sur le long terme en internalisant l’arbitrage entre investissement et fonctionnement,

-         pour les investisseurs : considérer l’investissement comme une fin en soi et pas seulement comme le moyen d’accéder à d’autres contrats.

En tant qu’investisseur de long terme, la Caisse des dépôts est amenée à investir dans des contrats de partenariat publics privés. Elle prend ainsi  des participations de l’ordre de 30 à 50%  dans des sociétés de projet. Elle a créée une filiale spécialisée CDC Infrastructure ayant vocation à exercer l’activité d’investisseur dans des infrastructures nationales. Une enveloppe de 1,5 MdE jusqu’en 2014 sera ainsi consacrée par la Caisse des dépôts à cette classe d’actifs.

 Les besoins sont en effet considérables :

-         Dans les infrastructures existantes : modernisation des ports, changement de statut des aéroports, ouverture à la concurrence des gares ferroviaires, séparation des réseaux de transport et de la production d’énergie, etc…

-         Dans les infrastructures nouvelles : Le programme d’investissements prévu en France par le Grenelle de l’environnement pour le seul volet transports atteint 100 Mds€ d’ici 2020, 30 Mds€ de projets seront lancés d’ici 2015. En Europe, le marché est estimé à 300 Mds€ d’ici 2015, à investir sur près de 200 projets.

Compte tenu de l’ampleur des besoins et de la situation des finances publiques, le contrat de partenariat sera sans aucun doute un instrument amené à se développer au cours des prochaines années.