Résumé :

L’intérêt public est encore un concept ambigu et contestable. C’est cette incertitude qui suscite en pratique les violations variées et incessantes de l’intérêt public. Il arrive même que l’intérêt public soit pris comme enjeu dans un échange illégal.

Selon la philosophie du droit, le concept juridique est un élément du droit. Il faut d’abord préciser le concept pour bien connaître et dénouer une relation juridique. En se fondant sur ce principe, cette étude présente l’intérêt public aujourd’hui en le comparant avec d’autres notions similaires et propose des solutions pour le perfectionner.

Mots Clés : intérêt ; intérêt public ; intérêt social ; intérêt personnel

L’intérêt public est un des concepts les plus importants en droit car il est encore considéré par la doctrine ainsi que la jurisprudence, comme un objet fondamental de droit partout en Chine ou en Occident.

 « Le vent peut entrer, la pluie aussi, mais pas le roi. » Ce proverbe ancien indique la différence entre les catégories d’intérêt et surtout la limite entre l’intérêt public et l’intérêt personnel, l’intérêt personnel ne pouvant être violé au nom de l’intérêt public. Néanmoins, le fait est contradictoire et la limite incontestable entre ces deux intérêts ne peut pas être trouvée. Cela fournit souvent aux autorités des prétextes pour porter atteinte aux droits des individus et même des opportunités de substituer à l’intérêt public l’intérêt privé d’un petit groupe. Tout cela m’amène à croire en la nécessité d’une définition de la notion d’intérêt public.

I. L’intérêt et origine de l’intérêt public

L’intérêt signifie au sens abstrait l’intérêt bancaire qui exprime la légitimité de demander les bénéfices nées d’une créance.

L’intérêt est de plus en plus utilisé comme l’illustration de la relation entre les individus et la société. « Dans le domaine des relations entre les individus et la société, ce concept a favorisé une révolution, cette nouvelle connaissance a justement été le fondement spirituel de la Révolution française »[1].

Dans la Grèce antique, Aristote pensait que l’intérêt public des citoyens libres existait objectivement. Dans la Rome antique, le juriste Ulpien avait lui énoncé la fameuse distinction entre le droit public et le droit privé qui encadrait la protection juridique des droits publics et privés.[2]

Au 17^e siècle au moment où fut créée la notion de droit naturel classique, le hollandais Hugo Grotius pensait qu’il existait des intérêts communs entre les pays.

Au siècle suivant, l’intérêt fut accepté par les personnes de l’époque comme la notion centrale de la vie sociale. Helvétius, philosophe français qui a très tôt exposé la doctrine sur les règles relatives à l’intérêt, disait que le monde moral est gouverné par les règles relatives à l’intérêt comme le monde matériel l’est par celles relatives au mouvement. Comme l’eau de la rivière ne peut revenir vers sa source, les personnes ne peuvent s’éloigner de l’intérêt. Il a objecté que dans les domaines de la moralité ou des connaissances, seul l’intérêt dominait entièrement notre jugement et que l’intérêt pouvait prodiguer du bonheur ou dissiper la souffrance. Son opinion sur la bonne compréhension de l’intérêt personnel notamment a beaucoup influencé les générations suivantes.

Le juriste anglais Bentham, vivant entre les 18^e et 19^e siècles, avait une conception utilitariste du droit. Selon lui, l’intérêt personnel était l’intérêt supérieur. Bien que l’intérêt personnel et l’intérêt public devaient s’unir, seul l’intérêt personnel existait vraiment. L’intérêt public de la société représentait l’ensemble des intérêts personnels. Promouvoir l’intérêt personnel c’est promouvoir l’intérêt de l’ensemble de la société.

Le juriste allemand Jhering a suivi la théorie de Bentham. Cependant il considérait que l’on ne devait pas penser uniquement à son intérêt personnel et il mit l’accent sur la combinaison entre l’intérêt personnel et l’intérêt public (ou l’intérêt social).

Marx, contemporain de Jhering, pensait que les personnes luttaient pour tout ce qui était lié à leurs intérêts, première expression des relations économiques dans chaque société. Conformément à cette idée, il a déterminé le domaine de la force productive et du rapport de production, et celui du fondement économique et de la superstructure.

Heck, vivant entre les 19^e et 20^e siècles, proposa un équilibre entre les différents intérêts. On ne doit pas sacrifier l’intérêt d’une partie pour satisfaire l’intérêt d’une autre partie.

Avant les années 80 du 20^e siècle, parmi les trois écoles qui dominaient le domaine des sciences juridiques, l’école de droit social étudia spécialement l’intérêt. Pound pensait que l’intérêt se divisait en un intérêt personnel, un intérêt public et un intérêt social.

L’intérêt personnel se trouve dans la vie personnelle et exprime les exigences, les souhaits et les besoins pour cette vie.

L’intérêt public représente l’intérêt de la personnalité morale et les intérêts patrimoniaux de l’État en tant que personne morale. Il représente également l’intérêt de l’Etat en tant que défenseur de l’intérêt social.

L’intérêt social se trouve dans une société civilisée et exprime les exigences, les souhaits et les besoins pour la vie de cette société. Il comprend non seulement la protection des institutions sociales de la famille, de la religion, de la politique et de l’économie, mais aussi l’intérêt moral général, l’intérêt d’utiliser et de conserver les ressources sociales, l’intérêt social dans la vie personnelle.[3]

On peut conclure que les intérêts existent objectivement, et qu’ils se différencient.

II. Comparaison avec quelques notions

A.     L’intérêt

Le mot « intérêt » en chinois se compose des deux caractères signifiant l’un « avantage » et l’autre « bien » qui s’opposent respectivement à « désavantage » et « mal ».[4]

Dans le domaine des sciences juridiques, on pense que l’intérêt est une forme convertie sous certaines conditions des besoins du sujet social. Il représente la relation active entre le sujet social et l’objet social et une motivation pour les comportements des individus.

B.      L’intérêt public et l’intérêt personnel

1)      L’intérêt public

S’agissant du mot « public » en chinois, on admet qu’il s’oppose aux mots « privé » et « individuel ». D’après le Dictionnaire du chinois contemporain, le mot « public » signifie « afférent à la société, ce qui est possédé et utilisé par les membres de cette société ».

Les notions susmentionnées révèlent clairement le sens de « intérêt public ». Par conséquent, je pense que l’intérêt public représente la relation active appartenant au public entre le sujet social et l’objet social qui inclut le service public, l’ordre public et les biens publics.

2)      L’intérêt personnel

L’intérêt personnel ou privé, opposé à l’intérêt public, est relatif à l’individu. Il représente la relation active entre l’individu et les biens, le service et l’ordre.

C.     L’intérêt public, l’intérêt de l’Etat et l’intérêt social

1)      L’intérêt public et l’intérêt de l’Etat

Pour certains chercheurs les deux notions sont identiques.[5] Cependant selon moi, l’intérêt de l’Etat est une notion subordonnée à l’intérêt public. Ce que l’on appelle « intérêt de l’Etat » est la satisfaction de l’exigence de gouverner politiquement. C’est pourquoi l’intérêt de l’Etat met l’accent sur l’intérêt politique, notamment l’intérêt de la classe gouvernante. D’après la pensée marxiste, l’homogénéité de l’intérêt de la classe gouvernante et de l’intérêt public est déterminée par la relation des classes gouvernante et gouvernée à l’intérieur d’un Etat. Par exemple, notre Etat est un Etat socialiste, donc l’intérêt de l’Etat est l’intérêt dont jouit la démocratie populaire. Évidemment les ennemis de l’Etat peuvent partager l’intérêt public, mais ils ne peuvent pas partager l’intérêt de l’Etat. Dans tous les cas, les deux intérêts ne sont pas identiques. L’intérêt de l’Etat, incluant l’intérêt de la sécurité de l’Etat, l’intérêt diplomatique, l’intérêt militaire et l’intérêt idéologique, est au service du pouvoir politique de la classe gouvernante.

2)      L’intérêt public et l’intérêt social

Comme je l’ai précisé, Pound pensait que l’intérêt social, qui comprend tous les intérêts, représente des exigences et des souhaits. L’intérêt public y est évidemment inclu. Mais selon moi, comme l’intérêt de l’Etat, l’intérêt social est également une notion subordonnée à l’intérêt public. Les deux notions se distinguent du rapport entre l’Etat et la société.

Selon la théorie de Marx sur la société civile, la société civile et l’Etat se sont séparés après avoir été unis. À la suite de cette séparation, la société civile représentait l’intérêt privé, et l’Etat représentait l’intérêt public. La société civile est l’ensemble des relations entre des intérêts privés particuliers, et l’Etat l’ensemble des relations entre des intérêts publics. La société est une communauté autonome indépendante de l’Etat. Elle se différencie de l’Etat qui poursuit l’intérêt politique. La société dont le noyau est constitué par les relations économiques, est liée par les attaches culturelles existant entre ses membres. Par conséquent, le contenu de l’intérêt social est l’intérêt économique et l’intérêt culturel[6]. L’intérêt social œuvre pour l’autonomie et la bonne marche de la société sans l’intervention de l’Etat.

D.     L’intérêt public et l’intérêt collectif

Dans une collectivité, pour la minorité des membres, l’intérêt de la majorité est l’intérêt public. Mais pour la majorité d’une plus grande communauté à laquelle appartient cette collectivité, l’intérêt collectif est l’intérêt particulier. Par conséquent, pour distinguer les deux intérêts, il faut d’abord déterminer l’objet puis l’analyser. L’intérêt collectif désigne la même chose que l’intérêt public, cependant il reste une notion subordonnée à celui-ci.

En comparant avec les autres notions, on peut conclure que l’intérêt public a un sens très large et qu’il est la notion supérieure aux autres. C’est pourquoi il est difficile d’en donner une définition. Comme le chercheur taiwanais, CHEN Xinmin, l’a dit : « la singularité de l’intérêt public est l’incertitude de son contenu causée par l’incertitude du contenu de l’intérêt et l’incertitude du bénéficiaire ».[7] On peut pourtant définir sommairement l’intérêt public par deux aspects, l’ordre public (ordre politique, ordre économique et autres ordres) et la morale publique, que nous expliquerons par la suite.

III. Fondement de l’intérêt public dans les lois et les règlements, les principes et les critères de délimitation de l’intérêt public

A.     Fondement de l’intérêt public dans les lois et les règlements

L’article 10 de la Constitution dispose : « Conformément aux dispositions de la loi, l’Etat peut, dans l’intérêt public, saisir ou exproprier des terrains contre indemnisation ». 

 L’article 13 de la Constitution dispose : « Conformément aux dispositions de la loi, l’Etat peut, dans l’intérêt public, saisir ou exproprier les biens du citoyen contre indemnisation ». 

L’article 2 de la Loi sur la gestion des terrains dispose : « Conformément aux dispositions de la loi, l’Etat peut, dans l’intérêt public, exproprier des terrains appartenant aux collectivités ». 

 L’article 58 de Loi sur la gestion des terrains dispose : « l’Etat peut reprendre le droit d’usage d’un terrain dans les cas suivants : a) dans l’intérêt public (...) ».

L’article 19 de la Loi sur la gestion urbaine des biens immobiliers dispose : « Le cas échéant, conformément à la procédure fixée par la loi, l’Etat peut reprendre de manière anticipée le droit de disposer que l’usager avait obtenu légalement. »

L’article 42 de la Loi sur les droits réels dispose : «  Pour le besoin des intérêts publics, les terrains des collectivités, les bâtiments et maisons des unités et des particuliers et les autres immeubles peuvent être expropriés dans les limites de la compétence et selon les procédures fixées par la loi ».

L’article 44 de la Loi sur les droits réels dispose : « Afin de porter secours en raison de calamités ou autres dangers, les immeubles ou meubles des unités et des particuliers peuvent être réquisitionnés conformément aux limites des compétences et procédures fixées par la loi ».

B.      Les principes de délimitation de l’intérêt public

1)      Le principe de la conformité à la loi

Dans les cas où l’Etat saisit les biens d’un citoyen ou de la collectivité, les lois et les règlements imposent la condition de conformité à la loi. Cela respecte la priorité de la loi et le principe de légalité.

2)      Le principe du bénéfice public

L’intérêt public est l’intérêt qu’a la majorité dominante des membres dans un certain domaine. Lorsque l’Etat va procéder à une saisie, il doit juger en premier lieu si celle-ci a pour objet de servir la majorité dominante.

3) Le principe d’une compensation juste

Lorsque l’Etat utilise son pouvoir pour poursuivre l’intérêt public, une somme d’argent sera évidemment versée afin de compenser le préjudice général ou spécial causé aux intérêts légitimes du citoyen. Lorsqu’il y a un préjudice, il y a forcément une indemnisation conformément à l’idée de justice sociale ainsi qu’à la souveraineté de la loi. Cette indemnisation se manifeste par une compensation anticipée et juste. Le caractère anticipé de la compensation représente la bonne foi du gouvernement et la stabilité de la loi ; le caractère juste, conformément à la demande du système de marché, s’inspire de la relation entre les droits privés.

4) Le principe de la responsabilité correspondant au pouvoir

Il faut perfectionner le système de responsabilité car le détenteur de pouvoirs publics aurait tendance à en abuser s’il n’était pas responsable. Le système de contrôle doit pouvoir déterminer l’existence réelle de l’intérêt public et le détenteur doit pouvoir être responsable strictement lorsqu’il a abusé de son pouvoir sous prétexte de l’intérêt public.

C.     Les critères de délimitation de l’intérêt public

L’intérêt public étant composé de l’ordre social et de la morale sociale, le développement sur les critères de délimitation se divisera en deux parties.

1) Le critère de violation de l’ordre politique public

Tous les Etats prévoient des législations pour protéger l’ordre politique public qui fixe les obligations en faveur de l’intérêt de la classe gouvernante et qui lie étroitement la prospérité politique et le développement économique.

La violation de cette catégorie de lois peut évidemment être considérée comme un comportement nuisant à l’ordre politique public, ce qui est de nature à restreindre l’égoïsme du citoyen, mais aussi un moyen de constater la violation de l’intérêt public. Cette violation est prévue dans le Code pénal (par exemple, l’infraction de mise en danger de la sécurité de l’Etat prévu dans le code pénal chinois).

2) Le critère de violation de l’ordre économique public

Dans l’ordre économique, les deux parties sont à égalité dans leur rapport car l’acte juridique repose sur l’autonomie de la volonté. Intervenir sur le marché économique est nécessaire afin d’éviter les imprudences des acteurs du marché. Selon les lois relatives (par exemple, le Code pénal, la Loi sur la qualité des produits et la Loi sur les douanes, qui prévoient des dispositions obligatoires), le contrat qui viole l’ordre économique public est principalement le contrat qui porte atteinte au système d’économie socialiste de marché.

3) Le critère de violation des autres ordres publics

Le Code pénal prévoit des infractions pour mise en danger de la sécurité publique et obstruction à l’administration de l’ordre public.

4) Le critère de violation de la morale sociale publique

La morale sociale publique change sans cesse avec l’évolution de la société, tandis que le principe de bonnes moeurs et le principe de bonne foi sont immuables. D’après des chercheurs chinois, les comportements suivants violent la morale sociale publique :

a)       Atteinte aux relations familiales par la violation de la Loi sur le mariage ;

b)      Violation des dispositions légales relatives à l’adoption ;

c)      Atteinte aux bonnes moeurs ;

d)      Comportement ayant causé des dettes de jeu ;

e)       Atteinte à la liberté d’autrui et à la dignité humaine ;

f)       Atteinte à la liberté de choisir un métier ;

g)      Atteinte à la concurrence loyale ;

h)      Violation des dispositions relatives à la protection du travailleur ;

i)        Comportement incitant le débiteur à violer le contrat ;

j)        Comportement interdisant la dénonciation.

IV. Perfection du cadre de l’intérêt public

Des chercheurs ont émis des opinions différentes sur le cadre de l’intérêt public. Parmi eux, le Professeur LIANG Huixing a défini la notion dans l’article 49 du projet de loi sur les droits réels qu’il a rédigé : « L’intérêt public comprend la circulation sur les routes publiques, la salubrité publique, la prévention et le traitement des catastrophes naturelles, les questions scientifiques, éducatives et culturelles, la protection de l’environnement, la protection des antiquités et des monuments historiques, la protection des sites touristiques naturels ou historiques, la protection des sources d’eau publiques, des terrains d’irrigation et de drainage, la protection des forêts, et les autres intérêts qui sont prévus dans les lois et les règlements »[8].

Néanmoins, d’autres chercheurs s’opposent à une énumération limitative. Le Professeur WANG Liming estime que l’intérêt public inclut les catégories suivantes :

a)       Ce qui est directement lié à l’intérêt de l’ensemble des membres de la société. Par exemple, pendant la guerre, l’Etat saisit et exproprie les biens du citoyen pour protéger la souveraineté de l’Etat qui est l’intérêt direct de l’ensemble des membres de la société.

b)      Les intérêts économique, culturel, éducatif et autres intérêts de personnes indéterminées. Le contenu des intérêts peut apparaître sous divers aspects, mais les bénéficiaires de cette catégorie d’intérêts doivent être obligatoirement indéterminés.

c)      L’intérêt lié à la valeur fondamentale du droit à la vie, à la santé et à la liberté de l’homme. La vie et la santé de l’homme appartiennent à chacun, cependant elles sont également une valeur fondamentale du droit. C’est pourquoi la vie et la santé de l’homme sont considérées dans l’ordre de l’intérêt public.

d)      L’ordre économique. L’ordre économique et la sécurité des transactions commerciales représentent l’intérêt des parties en cause, mais ils sont également liés au fonctionnement économique de l’ensemble de la société. De ce fait, ils représentent l’intérêt de l’ensemble des membres de la société.[9]

Je pense que la délimitation approximative est possible. On peut se référer aux dispositions relatives au cadre contentieux de la Loi sur la procédure contentieuse administrative. Cette loi énumère d’abord les actes administratifs individuels litigieux (sept actes). Afin de ne pas être limité par cette énumération, lors de la rédaction de la loi, il a été ensuite ajouté un alinéa supplémentaire qui, rédigé de manière générale, comprend les actes administratifs individuels litigieux ne pouvant être déterminés ou difficilement déterminables. Enfin lors de la rédaction de la loi ont été exclus les actes administratifs ne pouvant faire l’objet d’un litige administratif, c’est-à-dire les actes n’ayant pas le caractère litigieux apprécié par le Tribunal administratif. Ces dispositions sont relativement claires et permettent au tribunal d’apprécier correctement le caractère litigieux de l’affaire administrative. En appliquant le raisonnement utilisé pour les dispositions de la Loi sur la procédure contentieuse administrative, le cadre de l’intérêt public peut se présenter de la manière suivante:

1-      Les intérêts publics pouvant être constatés clairement :

-          terrain militaire utilisé pour la défense nationale ;

-          terrains utilisés pour les établissements étatiques et les institutions sociales ;

-          terrains utilisés pour les transports, par exemple les routes et les aéroports, et pour l’énergie ;

-          terrains utilisés pour les équipements publics, comme les canalisations électriques, d’eau et de gaz ;

-          terrains utilisés pour les travaux hydrauliques et la protection de l’environnement, par exemple les réservoirs d’eau et les forêts de protection ;

-          terrains utilisés pour les activités sociales et caritatives, comme les hôpitaux, les établissements scolaires et les centres d’hébergement, qui sont créés par l’Etat.

2-      Les dispositions générales :

Il est nécessaire de prévoir des dispositions générales relatives aux autres intérêts publics fixés par la loi et les règlements.

3-      Les dispositions restrictives :

Les activités n’entrant pas dans le cadre de l’intérêt public sont relatives par exemple aux investissements commerciaux ordinaires, aux terrains de golf et aux projets de bonne image du gouvernement.

Par ailleurs, je pense que les conditions et la procédure de saisie en raison de l’intérêt public doivent être fixées. Au cours de la saisie, le gouvernement doit suivre une procédure transparente, notamment en consultant les personnes concernées, afin que celles-ci puissent s’informer.

Si un conflit apparaît en raison d’un problème relatif à l’intérêt public, il conviendra pour la partie en cause de demander un contrôle juridique ou une indemnisation à la cour de justice.

D’un côté, les dispositions relatives à la compensation doivent être détaillées. Si la compensation n’a pas eu lieu ou si elle est insuffisante, cela peut nuire à la bonne relation entre le gouvernement et le citoyen. De l’autre côté, la compensation raisonnable est une limitation au pouvoir du gouvernement empêchant ainsi les établissements gouvernementaux d’agir clandestinement, de monnayer leur pouvoir.

La définition précise de l’intérêt public facilitera l’exercice juste et efficace de l’expropriation.

Par ailleurs, puisque l’exercice des droits patrimoniaux et personnels doit s’accorder avec l’intérêt public, la définition de l’intérêt public indique également le cadre des droits patrimoniaux et personnels qui seront protégés contre l’abus de pouvoir du gouvernement.