Le droit de l’urbanisme est de facture récente. Le mot même d’« urbanisme » n’apparaît qu’au XIX^ème siècle et l’approche juridique d’ensemble de l’aménagement urbain ne prendra forme, dans les droits continentaux comme dans les droits de Common Law, qu’au XX^ème siècle.

Ce n’est pas que la ville soit un élément nouveau dans l’organisation et l’utilisation de l’espace et son aménagement. Partout au contraire et très tôt, dans toutes les civilisations, la ville apparaît comme le mode ordinaire d’organisation sociale, économique et politique de populations désormais sédentarisées ; en grec, le terme de « polis », à l’origine du mot « politique », désigne également la ville. La cité médiévale a aussi ce double sens : la ville-cité est un lieu de pouvoir, réglementé comme tel par le souverain y compris dans son agencement, réglementation souvent à l’origine de réalisations monumentales dont nos villes s’enorgueillissent encore aujourd’hui.

La civilisation chinoise est tout particulièrement célèbre pour sa tradition urbaine qui inspirât la construction de nombreuses et successives capitales en Chine et jusqu’au Japon ; on y trouve aussi la définition et l’emploi généralisé de modèles d’habitations « véritables entités urbaines au cœur des cités marchandes » (F. Ged).

Ce qui est nouveau et qui est à l’origine – récente – d’un droit de l’urbanisme, c’est - peut-on avancer de façon un peu schématique – la conjonction de deux facteurs : un facteur humain, et une donnée proprement juridique.

Un facteur humain : les villes s’agrandissent, se rejoignent, deviennent des mégapoles, et sont de plus en plus nombreuses cependant que le monde rural se dépeuple ; selon le Rapport du Fonds des Nations Unies pour la population de 2007, plus d’une personne sur deux dans le monde vit dans une ville. En 10 ans, la population urbaine chinoise a augmenté de 10% environ, soit 130 millions d’habitants, deux fois la population française ;. Il y avait 132 villes en Chine en 1949 ; on en compte aujourd’hui plus de 6500 dont près de 250 construites depuis 1990 ; 400 villes nouvelles sont prévues encore d’ici 2030. Cette urbanisation massive et accélérée ne pouvait rester sans traduction dans le droit.

Et c’est ici le second facteur de nouveauté : la naissance récente d’un droit de l’urbanisme, étendue à l’aménagement d’ensemble de la ville, qui prend son autonomie par rapport aux pures techniques autoritaires et unilatérales de réalisation des grands projets monumentaux. Cela est dû à l’émergence ou à la confirmation, un peu partout, d’un droit de propriété avec lequel l’urbanisation doit désormais composer, soit pour lui imposer des restrictions, soit pour favoriser l’accès à la propriété, notamment celle du logement, et la mixité sociale ; cela correspond aussi à une approche globale prenant en compte à la fois des considérations d’hygiène et de santé publique, de communication, d’approvisionnement, de coût énergétique, mais aussi de préservation et de promotion du patrimoine culturel et de loisir ; toutes considérations consolidées si l’on peut dire dans l’objectif général, partout affiché, de développement durable qui prend le relais de la simple protection de l’environnement

Telles sont ainsi aujourd’hui, considérablement élargies, les finalités du droit de l’urbanisme, celles d’une politique globale à concilier avec le droit de propriété individuelle – spécialement celle du logement – qui, à des degrés et sous des formes différents, est reconnu par les systèmes de droit moderne.

Cela fait du droit de l’aménagement urbain un droit de la prévision, un droit de la planification qui, partant de l’urbanisme existant, vise à lui substituer, par voie de compléments et de modifications, l’urbanisme reconnu souhaitable par les documents de planification et de réglementation urbaine.

I/. – Sources et acteurs de l’aménagement urbain

Quels en sont les acteurs, eux-mêmes déterminés par les sources, s’agissant du droit français dont je traite ici.

A/ - Les sources - Il existe aujourd’hui de nombreuses sources internationales (on signalera simplement la conférence de Vancouver, en juin 2006 sous l’égide des Nations Unies, sur le thème « Des villes durables : passer des idées à l’action »), sources généralement peu contraignantes en droit, sauf les engagements librement pris par les Etats.

S’y ajoutent, pour la France, des sources du droit de l’Union européenne, bien que, selon les Traités européens, l’urbanisme relève par application du principe de subsidiarité de la compétence des Etats-membres et non de l’Union ; mais nombre de politiques communes interfèrent, dans leur mise en oeuvre, avec l’urbanisation (transports, économie et concurrence, environnement, agriculture, politique de l’eau, gestion des déchets, etc…).

S’agissant des sources internes, la Constitution française ne vise le droit de l’aménagement urbain que de façon indirecte, traditionnellement par la consécration constitutionnelle du droit de propriété dès la Déclaration des droits de 1789 et, nouvellement par la Charte de l’environnement ajoutée à la Constitution en 2004.

Pour le surplus le code de l’urbanisme, périodiquement remanié et complété, qui regroupe des textes législatifs et réglementaires, constitue le siège principal de la matière. Il répartit les compétences, pour la réglementation d’urbanisme et l’urbanisme dit « opérationnel » (réalisation de projets d’ensemble à l’initiative des autorités publiques) entre l’Etat, les collectivités locales et des établissements publics ou sociétés aménageurs. Il faut y ajouter le code de l’environnement, très volumineux, qui regroupe notamment les textes relatifs aux grandes politiques sectorielles : gestion de l’eau, des déchets, espaces sensibles, rivages de la mer et montagne ; etc.

Voilà pour les sources, dans une présentation cursive et limitée au principales d’entre elles.

B/ - Quant aux acteurs – ce qui nous retiendra plus longuement - la tendance, ces dernières années, a été à un certain élargissement des compétences des collectivités locales, par des transferts successifs de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, en particulier la commune ; et parallèlement à l’association du public aux décisions prises et réglementations adoptées pour définir et mettre en œuvre les choix et orientations d’urbanisme.

On ne doit pas se dissimuler que ces transferts de compétences aux communes ainsi que ces procédures de consultation ont pour contrepartie une grande vulnérabilité contentieuse des décisions correspondantes et donc une grande instabilité de la règle d’urbanisme.

1°) Décentralisation de l’aménagement urbain - Aujourd’hui, les communes, parfois regroupées en établissements publics de coopération, ont la compétence de principe en matière de planification urbaine, par l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU) – dont on reparlera plus loin – et par la maîtrise des transactions foncières (notamment la disposition d’un droit de préemption) et des autorisations de construire. Elles peuvent en outre recourir à l’expropriation pour des projets d’intérêt local.

Ces transferts et attributions de compétence se font de façon uniforme, sans distinction qui tienne compte de l’extrême hétérogénéité des 36.000 communes françaises : de quelques dizaines d'habitants pour les plus nombreuses d’entre elles jusqu’aux grandes villes millionnaires.

L’Etat conserve un pouvoir d'initiative et de décision – mais qui passe par de nombreuses consultations locales – pour les grands projets structurants d’intérêt général ou la réalisation de villes nouvelles. On peut en donner pour exemple récemment la société du Grand Paris, compétente essentiellement pour la réalisation d’un nouveau réseau de transports à l’échelle de la région parisienne, constituée sous forme d’un établissement public dont le président est nommé par l’Etat mais dont le conseil d’administration compte pratiquement une moitié d’élus locaux.

2°) Quant à la participation du public, elle s’est largement développée et organisée depuis une trentaine d’années en droit français.

La convention internationale d’Aarhus, du 25 juin 1998, entrée en vigueur en France le 6 octobre 2002, impose aux Etats d’assurer, dans leur droit interne, une participation effective du public en général aux décisions des pouvoirs publics ayant une potentialité d’effet sur l’environnement, notamment les grandes décisions d’aménagement urbain. Cette participation du public entre dans le grand mouvement de “démocratie participative” ou “démocratie de proximité” qui caractérise le droit français en la matière. De quoi s’agit-il ? La démocratie participative s’entend – derrière une formulation au moins ambiguë sinon inexacte – de procédures permettant au public en général d’être informé des projets de décisions administratives et de participer à leur élaboration. Ces procédures sont anciennes, pour nombre d’entre elles ; elles ont été organisées de façon systématique dès les années 70 dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire[1].

Le principe de la démocratie participative dite encore parfois « démocratie de proximité » est d’associer le public au sens large – et non pas seulement les agents économiques – aux décisions concernant l’aménagement et l’environnement. Ces procédures sont accessibles à « toute personne », et pas seulement aux citoyens ou aux habitants. Il ne s’agit cependant que des « décisions » relatives à un projet déterminé, pas des textes ayant un caractère réglementaire et général. En ce qu’elle est désormais fondée dans l’article 7 de la Charte de l’environnement, cette démocratie participative consacre au niveau constitutionnel « le droit de participer à l’élaboration des seules décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement »[2]. Il s’agit de procédures qui sont pour l’essentiel décrites au Livre I^er du code de l’environnement, mais qui, à l’origine relevaient d’autres codes (en particulier le code de l’urbanisme) ou de textes non codifiés.

Cependant les principes de l’Etat républicain fondé sur une démocratie représentative excluent que l’on puisse donner une portée décisoire à cette participation du public ; on est là, nécessairement, dans l’ordre des procédures consultatives. D’un autre côté, tant la consécration constitutionnelle de ce principe de participation du public que les exigences conventionnelles qui lient la France  veulent que cette participation du public ne soit pas de pure forme, ait au contraire une réelle efficacité. Ainsi la participation du public doit intervenir suffisamment en amont de la décision, à un moment où les choix ne sont pas encore arrêtés ou restent réversibles ; l’information ne doit pas rester unilatérale mais déboucher sur le débat, voire favoriser celui-ci auquel le public doit lui-même pouvoir apporter. C’est sur ces principes que se sont bâties les procédures assurant la participation du public aux décisions environnementales et d’aménagement urbain.

a) Le débat public en matière d’environnement a été institué par la loi du 2 février 1995 et réformé par la loi du 27 février 2002 relative à la « démocratie de proximité » ; l’institution est une incontestable nouveauté ; le bilan en est à ce jour généralement considéré comme positif, même si des critiques demeurent qui conduiront peut-être à de nouvelles améliorations.

Composée d’élus, de magistrats, de représentants des associations et de personnalités qualifiées avec un président et des vice-présidents nommés par décret, elle est chargée de « veiller au respect de la participation du public au processus des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d’opérations  fixées par décret en conseil d’Etat, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont un impact significatif sur l’environnement ou l’aménagement du territoire » (art. L. 121-1 code environnement). Toute liberté lui est laissée pour organiser les débats en fonction des caractéristiques du projet.

A ce  jour, la commission du débat public a organisé une trentaine de débats sur des projets de grandes infrastructures de transport (ports maritimes, aéroports, routes et autoroutes, lignes TGV), sur des projets d’installation de lignes électriques à très haute tension ou encore sur des installations nucléaires civiles ; elle interviendra  à nouveau sur le projet du Grand Paris déjà cité.

b) La procédure des enquêtes publiques est plus ancienne mais elle a été aménagée et améliorée, pour la prise en compte des intérêts environnementaux, par la loi du 12 juillet 1983 créant ce que l’on a appelé les « enquêtes démocratisées ».

Cela correspond à une réforme en profondeur de la procédure d’enquête, doublée d’une étude d’impact destinée à mesurer les conséquences des projets sur l’environnement et à indiquer les moyens envisagés pour assurer la protection de celui-ci. L’enquête est conduite par un commissaire enquêteur indépendant désigné par le président du tribunal administratif ; précédée d’une large publicité, elle ne peut durer moins d’un mois ; le commissaire enquêteur dispose d’une large panoplie de moyens pour organiser l’enquête (auditions, observations écrites, débats contradictoires, etc.). Son rapport fait état de toutes ces observations et d’éventuelles contre-propositions et est clos par un avis favorable, favorable avec réserves ou défavorable donné au projet soumis à l’enquête.

c) Il faut dire un mot encore de la procédure dite de concertation préalable prévue par l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme ; ceci surtout pour montrer combien les institutions vieillissent vite en la matière : un texte adopté il y a 25 ans dans le droit de l’urbanisme et considéré alors comme un important progrès apparaît aujourd’hui très en retrait sur les exigences de l’aménagement, telles qu’elles découlent du droit communautaire, de la convention d’Aarhus ou de la Charte de l’environnement de 2004.

La concertation préalable, dans le champ limité que lui donne la loi, celui de l’élaboration des documents d’urbanisme, est déterminée dans ses modalités, dans chaque cas, par l’organe délibérant de la commune, de telle sorte qu’elle « associe, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants et les associations locales et les autres personnes concernées ». A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère, puis le dossier définitif du projet est arrêté et mis à la disposition du public.

Imaginée comme un moyen d’assurer la prise en compte des données environnementales dans les projets d’aménagement, la concertation préalable – dont le domaine est limité aux documents d’urbanisme locaux – reste mal déterminée dans ses modalités et s’est avérée sans véritable garantie de participation pour les administrés. Son abandon ou au moins son insertion dans des procédures plus efficaces et assurant de meilleures garanties pour la participation du public est aujourd’hui envisagé par les meilleurs spécialistes.

Tels sont les acteurs de l’aménagement urbain ; De quels instruments juridiques disposent-ils ?

II/ - Instruments juridiques de l'aménagement urbain

Pour faire simple, on distinguera entre, d’une part, la planification et réglementation d’urbanisme et, d’autre part, les opérations spécifiques d'aménagement que l’on désigne parfois sous le vocale d’ « urbanisme opérationnel ».

A/ Planification et réglementation de l’aménagement urbain – La loi du 7 janvier 1983 a – comme on l’a dit – opéré un transfert de principe aux communes des compétences en matière d’aménagement urbain, à la condition toutefois qu’elles mettent en place leurs propres outils de planification urbaine sous la forme d’un plan d’occupation des sols (POS) devenu depuis plan local d’urbanisme (PLU). Désormais la réglementation nationale d’urbanisme (soumission au règlement national ; inconstructibilité des zones non déjà urbanisées) ne s’applique que dans les seules communes – aujourd’hui peu nombreuses – qui n’ont pas fait cet effort de planification locale.

1°) L’Etat conserve pourtant une compétence d’encadrement des prévisions locales d’urbanisme et cela à différents titres.

a) Il s’agit d’abord, pour la préservation des intérêts supra locaux, des directives territoriales d’aménagement (DTA), élaborées à l’initiative de l’Etat ou d’une région et qui en principe, sont ensuite applicables à tous les acteurs publics de l’aménagement et de l’urbanisme dans le périmètre couvert ; elles précisent également les modalités d’application dans ce même périmètre des lois sur la protection des espaces sensibles (rivages de la mer, loi du 3 janvier 1986 ; montagne, loi du 5 janvier 1985 profondément modifiée en 2005) ; les schémas de mise en valeur de la mer, possibles dans les communes du littoral, ont la même autorité et les mêmes effets que les directives territoriales d’aménagement.

b) Les lois « littoral » de 1985 et « montagne » de 1986 précitées comportent une réglementation très complète de l’aménagement et de l’urbanisation des zones couvertes qui va dans le sens d’une urbanisation limitée et contrôlée et de la préservation des zones naturelles concernées, en particulier en soumettant à autorisation administrative la création de toute « unité touristique nouvelle » (UTN).

On en rapprochera le contrôle de l’urbanisation aux abords des aérodromes (loi du 11 juillet 1985) par l’institution, à l’initiative de l’Etat, de plans d’exposition aux bruits (PEB), établis après consultation des communes concernées et enquête publique.

c) L’intervention de l’Etat en matière d’aménagement et d’urbanisation prend encore la forme de servitudes d’utilité publique qui sont nécessairement inscrites – au besoin d’office par le préfet – dans les documents locaux d’urbanisme, en particulier  le plan local d’urbanisme (PLU).

Ces servitudes d’utilité publique – qui se distinguent des servitudes de droit privé mettant en rapport un fond servant et un fond dominant – sont établies pour la préservation d’intérêts publics les plus divers ; et elles ont été en se multipliant ; elles déterminent l’aménagement et l’utilisation du sol, spécialement en ville, pour des motifs autres que d’urbanisme proprement dits : conservation du patrimoine architectural ou naturel, eaux, espèces naturelles, production et transport des différentes énergies et matières premières, mines, canalisations, télécommunications, circulation aérienne, défense nationale, salubrité publique etc.. Des plans de prévention des risques, depuis la loi du 2 février 1995, sont également élaborés par l’Etat, après consultation des communes concernées et enquête publique, pour délimiter des zones dans lesquelles des mesures de prévention doivent être prises tant par les autorités publiques que par les propriétaires privés concernés.

2°) S’il doit être tenu compte de ces différentes réglementations venant de l’Etat, la compétence de principe en matière d’aménagement, de planification et de réglementation urbain est, on le répète, celle des communes. Et l’instrument principal en est le plan local d’urbanisme (PLU), autrefois plan d’occupation des sols (POS), que la loi du 13 décembre 2000 dite relative à la solidarité et au développement urbain présente comme devant être « porteur d’un projet urbain ».

a) Le plan local d’urbanisme peut, à l’initiative des communes intéressées, s’inscrire dans un schéma de cohérence territoriale (SCOT) qui constitue un document de planification prospective de l’espace qu’il couvre, correspondant à un projet d'agglomération associant une aire urbaine et les espaces environnants dès lors qu’ils constituent un territoire d’un seul tenant et sans enclave.

Le SCOT comporte un rapport de présentation, l’exposé des objectifs d’aménagement urbain poursuivis dans leur orientation générale et des documents graphiques ; il doit être dans un rapport de compatibilité avec les règles nationales d’aménagement et d’urbanisme qu’on a rappelées plus haut ; cependant que les PLU des communes concernées doivent eux-mêmes être compatibles avec les orientations de ce schéma.

b)Sur ces bases, le plan local d’urbanisme ou PLU reste l’élément central et principal de l’aménagement urbain ; il doit couvrir l’intégralité du territoire de la ou des communes concernées ; il est élaboré et adopté par les autorités locales, après enquête publique et de nombreuses consultations ; le préfet indique les servitudes d’utilité publique qui doivent y être reportées.

Le PLU fait apparaître un plan territorialisé de l’aménagement et du développement urbain ; il comporte un rapport de présentation, un « projet d’aménagement et de développement durable » (PADD), des documents graphiques et une réglementation par zones, selon le caractère et la destination de celles-ci ; la réglementation détermine notamment, par zones, des coefficients d’occupation du sol (COS) limitant la densité de construction urbaine, indiquant les zones naturelles, les emplacements réservés pour des équipements publics, etc.

Quant à ses effets, disons simplement que le PLU constitue la première et nécessaire référence pour l’octroi des autorisations de construire (ou de démolir) et des autorisations individuelles d’urbanisme en général de la compétence du maire, lesquelles doivent être compatibles avec le PLU.

Tout cela s’entend sous réserve de projets spécifiques, d’initiative étatique ou locale, généralement regroupés sous le vocable d’ « urbanisme opérationnel ».

B/ L’urbanisme opérationnel - Ces instruments d’aménagement urbain spécifiques, pour des projets d’envergure, sont, à l’initiative des collectivités locales concernées, celui de la zone d’aménagement concerté (ZAC) et des secteurs sauvegardés pour la rénovation urbaine et, à l’initiative de l’Etat ou d’autres personnes publiques, celui des projets d’intérêt général (PIG).

1°) Les zones d’aménagement concerté (ZAC) constituent sans doute aujourd'hui le principal instrument de l’urbanisme opérationnel. Créées à l’origine pour répondre aux besoins de logement sous forme de « zones à urbaniser par priorité » (ZUP) – et ayant conduit sous cette forme à des résultats contestés : monotonie, absence de mixité sociale, gigantisme –, le procédé a été étendu à partir de 1967, sous la forme des ZAC, aux opérations d’aménagement d’ensemble d’un quartier ou d’une zone, dans un schéma – comme l'indique l’acronyme – de concertation avec les acteurs économiques et le public concernés ; de la sorte la ZAC constituent l’instrument privilégié de l’aménagement opérationnel urbain, mobilisant généralement l’initiative privée ou parapublique dans le cadre de conventions de ZAC.

Il s’agit originellement d’un urbanisme dérogatoire pat rapport aux documents locaux d’urbanisme (PLU), mais la loi SRU de 2000 a supprimé le plan d’aménagement de zone (PAZ) spécifique. En l‘état actuel des textes, la ZAC est définie comme « une zone à l'intérieur de laquelle une collectivité publique... décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité locale a acquis ou acquérra en vue de les céder ou de les accorder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » ; les ZAC se caractérisent ainsi par la maîtrise foncière des terrains concernés par la collectivité qui en prend l’initiative.

Les ZAC peuvent accueillir une grande diversité de projets : rénovation ou réaménagement urbain, création d’un nouveau quartier, installations sportives, commerciales ou de loisir d’envergure nécessitant de repenser les abords, programme complexe de logements, bureaux et commerces assurant une vie de quartier et la mixité sociale, voire même extension et aménagement d’une zone naturelle. L'objectif de la ZAC est uniformément l’aménagement et l'équipement des terrains concernés, sans limitation de volume ni de superficie dans les textes ; en cela la ZAC se distingue fondamentalement du lotissement dont on ne traitera pas spécialement ici.

La création d’une ZAC est décidée par une commune ou un établissement public local ayant vocation à l’aménagement et à l’urbanisme ; lorsque l’initiative vient de l’Etat ou d’une autre collectivité locale, la commune concernée doit donner son avis préalablement à toute modification du PLU qui sera nécessaire à la réalisation de la ZAC.

La création de la ZAC s’inscrit dans un processus de concertation avec le public. La réalisation de la ZAC peut se faire en régie, directement par la commune et avec ses moyens propres ou dans le cadre d’une convention d’aménagement conclue, après mise en concurrence, avec un opérateur public ou privé. La décision de création permet d’opposer le sursis à statuer aux demandes d’autorisation de construire et elle ouvre aux propriétaires concernés une faculté de délaissement analogue à celle qui existe en matière d’expropriation.

2°) L’institution des secteurs sauvegardés s’inscrit quant à elle dans le cadre des politiques de rénovation urbaine et constitue, à ce titre, un second outil de l’urbanisme opérationnel. Le régime en a été profondément repensé en 2005, dans le sens d’un renforcement du rôle des autorités locales, décidant après avis d’une commission nationale des secteurs sauvegardés.

Un secteur sauvegardé est créé par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale ou par l’Etat si la commune concernée a donné son accord. Son institution entraîne un contrôle renforcé de tous les travaux susceptibles d’intervenir dans le secteur, la possibilité d’opposer le sursis à exécution aux demandes d’autorisation de construire ou de démolir, la vérification de la conformité de toutes les autorisations de travaux au plan sauvegarde dès lors qu’il a été adopté (PSMV).

3°) On mentionnera enfin – au titre toujours de l’urbanisme opérationnel – les projets d’intérêt général (PIG).

Le projet d’intérêt général est caractérisé par le fait qu’il procède d’une personne publique - Etat, collectivité locale, établissement aménageur - autre que la ou les communes sur le territoire desquelles il doit se réaliser. Il s’agit d’un projet d’ouvrage et de travaux dont les destinations peuvent être variées : réalisation d’une opération d’aménagement et des équipements correspondants nécessaires au fonctionnement d’un service public, à l’accueil de populations défavorisées, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à l’aménagement rural, etc.

C’est le préfet, autorité de l’Etat, qui confère au projet le caractère de projet d’intérêt général dès lors que ce projet est suffisamment structuré et son caractère d’intérêt public avéré. A partir de là, le PIG doit être pris en compte dans les documents d’urbanisme applicables ; et ses effets sont alors ceux qui découlent de son inscription dans le PLU et les autres documents d’urbanisme applicables.