Introduction

En France, la protection du droit de propriété par la Constitution concilie le caractère fondamental du droit avec les évolutions de la société et les orientations politiques de l’Etat.

Le droit de propriété est important dans la tradition juridique française. Il est considéré tout à la fois comme un fondement de la société et comme la base de l’économie.

C’est un droit historique : issu du droit romain et des évolutions du droit médiéval, il a été fixé dans sa conception moderne par le droit issu de la Révolution de 1789 puis par le code civil de 1804.

Il est garanti par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ses articles 2 et 17 :

Article 2 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression ».

Article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous condition d’une juste et préalable indemnité ».

Le régime juridique du droit de propriété est précisément fixé par le code civil : Il est principalement régi par les dispositions du Titre II du Livre II (articles 544 à 577), et notamment l’article 544 du code civil qui dispose :

« La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi ou par les règlements ».

Mais dans ses manifestations plus récentes, le droit de propriété est présent dans d’autres textes du droit public (code du domaine de l’Etat, code du patrimoine) ou du droit privé (code de la propriété intellectuelle) ou encore dans des lois non codifiées.

Le droit de propriété a un champ d’application très large :

-                            S’analysant comme un pouvoir exclusif et d’une personne (physique ou morale) sur des biens, il comprend la liberté d’acquérir ou de ne pas acquérir, de céder ou de ne pas céder le bien, celui d’en user, d’en disposer et celui de percevoir les revenus de son exploitation.

-                            il s’applique tout à la fois aux biens des personnes privées et à ceux des personnes publiques (Etat et autres personnes publiques).

-                            Il porte aussi bien sur les immeubles (terres et constructions diverses, maisons, usines, installations commerciales…), sur les meubles (mobiliers, œuvres d’art, bijoux, documents, machines…), sur les biens dits corporels (ayant une représentation matérielle) ou incorporels (sans matérialisations) comme les parts de sociétés (actions).

-                            Au cours du siècle dernier, il s’est étendu à d’autres formes de biens incorporels, la propriété commerciale (fonds de commerce, marque…) et la propriété intellectuelle (brevets, droit d’auteurs…).

Le droit de propriété est un droit évolutif.

Depuis 1789, le droit de propriété s’est étendu à de nouvelles formes de richesses. On est passé d’une conception classique du patrimoine privé ou public, celle des acquis, à une conception dynamique, celle de la potentialité par la maîtrise de droits qui portent sur le savoir et l’innovation.

Mais, en même temps, le droit de propriété a connu des limitations dans son exploitation provoquées par les nécessités économiques ou sociales. De nombreuses dispositions modificatives du code civil ou contenues dans d’autres textes en ont précisé la protection, fixé les limites et autorisé les restrictions.

Le droit de propriété est protégé par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.

La plupart des conventions internationales auxquelles la France a adhéré et auxquelles elle est tenue ne font pas une référence précise et contraignante au droit de propriété. A l’exception notoire de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dont le protocole additionnel n° 1 prescrit, dans son article 1^er, « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens ». Cette garantie est interprétée par la Cour européenne des droits de l’homme d’une manière extensive qui rejoint le niveau de protection accordé en France au droit de propriété.

Le droit de propriété bénéficie d’une protection constitutionnelle.

La Constitution du 4 octobre 1958 ne l’énonce pas expressément. Mais le Conseil constitutionnel a affirmé sa pleine valeur constitutionnelle par une décision très importante du 16 janvier 1982 portant sur la loi de nationalisation[1].

Par cette décision historique, le Conseil constitutionnel a consacré le droit de propriété comme un droit fondamental, tout en indiquant, d’une part, que ce n’est pas un droit absolu, mais, d’autre part, que les limitations résultant de sa confrontation avec d’autres normes constitutionnelles ne doivent pas en dénaturer le sens et la portée.

       Autrement dit, le droit de propriété est tout à la fois :

-         un droit fondamental dans son principe et par ses garanties (§1)

-         mais un droit limité dans ses applications pratiques (§2)

Conciliant ces deux impératifs, la jurisprudence du Conseil constitutionnel réalise un équilibre entre la protection du droit de propriété et la prise en compte évolutive de l’intérêt public caractéristique d’une démocratie sociale dans une économie moderne.

§ 1 - Le droit de propriété est un droit fondamental en son principe et ses garanties

L’ancrage de ce droit dans la Constitution n’est pas contestable et il a été solennellement confirmé par le Conseil constitutionnel (A).

Et la jurisprudence a consacré toutes les garanties de niveau constitutionnel qui permettent d’asseoir le droit de propriété (B).

A – Le droit de propriété est un droit constitutionnel par ses sources

La question de la protection constitutionnelle du droit de propriété a été réglée en 1982 par l’intégration pleine et entière de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dans les textes et principes à valeur constitutionnelle, dit « bloc de constitutionnalité », c’est-à-dire des normes fondamentales qui s’imposent au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif comme aux juges des ordres constitutionnel, judiciaire et administratif.

Dans la décision de 1982[2], le Conseil constitutionnel a confirmé que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 avait pleine et entière valeur constitutionnelle, ce qui signifiait que la totalité du texte fondateur de la conception française des droits fondamentaux devait être intégrée dans le droit positif, y compris les dispositions relatives au droit de propriété.

Deux articles de la Déclaration de 1789 font référence au droit de propriété, les articles 2 et 17, à partir desquels les décisions du Conseil constitutionnel ont organisé le statut fondamental du droit de propriété, c’est-à-dire les garanties auxquelles ni la loi ni le gouvernement ne peuvent déroger.

L’article 2 de la Déclaration range, en effet, le droit de propriété parmi les « droits naturels et imprescriptibles » avec « la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression » tandis que l’article 17 indique les cas dans lesquels on peut être privé du droit de propriété. Cette privation peut résulter soit d’une mesure collective par voie de nationalisation, soit d’une mesure individuelle, par voie d’expropriation ou par tout autre moyen assimilable à une totale dépossession.

Dans leur application, ces articles de la Déclaration de 1789 peuvent être distingués. L’article 2 concerne la propriété en général tandis que l’article 17 intéresse seulement la dépossession du propriétaire. Mais, par leur mise en œuvre conjointe, ils réalisent le caractère fondamental du droit de propriété.

C’est donc à partir de ces deux textes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen que, par sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel a construit le régime constitutionnel du droit de propriété qui lui confère une protection étendue.

B - Le fondement constitutionnel confère au droit de propriété une protection étendue

D’un côté, les articles 2 et 17 de la Déclaration consacrent le droit de propriété comme un droit « naturel », « inviolable » et « sacré », mais, d’un autre côté, l’article 17 prévoit que ce droit peut être supprimé lorsque « la nécessité publique l’exige ». Tout en posant les conditions de cette privation, ces dispositions de la Déclaration de 1789 protègent la propriété contre les suppressions intempestives et ses restrictions injustifiées. Il faut toutefois distinguer les situations de « privation » du droit de propriété soumises à de strictes conditions (1), des simples « restrictions » qui bénéficient d’une moindre protection (2).

              1 – Les « privations » du droit de propriété sont strictement conditionnées

Le droit de propriété est assorti de garanties spécifiquement inscrites à l’article 17 de la Déclaration. Ce texte est interprété en ce sens que les propriétés peuvent être expropriées mais que le droit de propriété ne peut être totalement supprimé. Cet objectif est réalisé par des garanties de forme et de fond.

a – Les conditions de forme

L’exigence de « nécessité publique » ou « d’utilité publique » justifiant la privation du droit de propriété doit être «légalement constatée ». Ce qui veut dire qu’elle doit nécessairement être prévue par une loi (à savoir un texte émanant du pouvoir législatif, fondé sur l’intérêt général et expression de la volonté générale)[3].

Cette condition a été assouplie par une décision de 1989[4]. En matière d’expropriation pour de grands travaux publics présentant des difficultés, la privation du droit de propriété peut, dans des circonstances exceptionnelles, résulter d’un acte de l’administration.

La loi privative de propriété doit, en outre, respecter certaines conditions de fond contrôlées par le Conseil constitutionnel.

b – Les conditions de fond

Les conditions auxquelles la privation de propriété peut intervenir tiennent à son ampleur, à sa nécessité, au bénéficiaire du transfert et à l’indemnisation dont elle est assortie.

1°) Condition relative à l’ampleur des privations de propriété

La privation du droit de propriété ne doit pas, par son ampleur, restreindre le champ de la propriété privée au point de méconnaître les dispositions de la Déclaration de 1789.

Il en résulte que des expropriations ou des nationalisations légalement réalisées ne doivent pas réduire quantitativement l’ensemble des propriétés privées à un point tel que les fondements de la société en soient affectés.

Cette condition est posée par la Décision du 16 janvier 1982[5], à propos de la loi dite « de nationalisation ». Le Conseil constitutionnel a estimé que cette loi qui confère à l’Etat la propriété de tout le secteur des grandes banques n’était cependant pas contraire à la Constitution « dès lors qu’il n’est pas établi que les transferts de biens et d’entreprises présentement opérés restreindraient le champ de la propriété privée au point de méconnaître les dispositions de la Déclaration de 1789 ».

Il existe par conséquent un « seuil quantitatif », soumis à l’appréciation du juge constitutionnel, au-delà duquel la privation des propriétés conduirait à la suppression de la propriété en tant principe d’organisation sociale.

2°) Condition relative à la nécessité publique de la privation de propriété

La privation du droit de propriété ne peut être justifiée que par une « nécessité publique évidente » en cas de nationalisation ou d’une « utilité publique » en matière d’expropriation. Dans tous les cas, il s’agira donc pour l’autorité publique d’indiquer et justifier la nécessité ou l’utilité invoquée[6].

La nécessité publique est une notion classique qui comprend, entre autres, l’intérêt national sur le plan économique et social[7], la protection du territoire national, la construction d’infrastructures, l’édification de monuments publics, la protection de la santé publique, l’intérêt de l’agriculture, les moyens de faire face à la crise économique, la promotion de la croissance et la lutte contre le chômage[8].

Tout aussi classique en droit administratif, l’utilité publique est une notion plus large qui comprend notamment l’hygiène, l’urbanisme, le logement, l’esthétique, l’éducation générale et sportive, le reboisement, les fouilles archéologiques ou historiques, l’organisation des aérodromes…

3°) Condition relative au bénéficiaire de la privation de propriété

La privation ne peut être faite qu’au profit d’une autorité d’Etat et non d’une entité privée[9].

                            4°) Condition relative à l’indemnisation

La privation du droit de propriété ne peut intervenir que sous la condition d’une indemnité «juste et préalable »[10].

Le caractère juste de cette indemnité, à la charge de l’autorité publique bénéficiaire du transfert de la propriété, est contrôlé par un juge. C’est un juge spécialisé de l’ordre judiciaire, le juge de l’expropriation, qui est saisi par les particuliers contestant le montant de l’indemnisation qui leur est proposée.

La désignation par la jurisprudence du Conseil constitutionnel du juge chargé de la protection de la propriété immobilière est rendue nécessaire par la dualité des ordres juridictionnels en France.

Le juge administratif est compétent pour contrôler les actes de l’administration concernant le droit de propriété, par exemple les déclarations « d’utilité publique » préalables aux expropriations. Tandis que le juge judiciaire, chargé par l’article 66 de la Constitution de la protection des libertés individuelles, dispose de pouvoirs généraux en matière de protection de la propriété immobilière. Cette mission historique et traditionnelle du juge judiciaire a été consacrée par la jurisprudence comme un principe à valeur constitutionnelle en tant que « principe fondamental reconnu par les lois de la République »[11].

2 - Les simples « restrictions » du droit de propriété jouissent d’une protection moins importante mais néanmoins substantielle

a – Les « limitations » du droit de propriété n’entrent pas dans la protection prévue par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

Lorsque les atteintes au droit de propriété n’entraînent pas de privation totale, elles n’entrent pas dans le « champ d’application de l’article 17 de la Déclaration de 1789 »[12].

De la même manière, lorsque la dépossession n’est pas caractérisée, l’indemnisation éventuelle n’est pas due et elle ne relève pas de la compétence du juge judiciaire[13].

Les restrictions du droit de propriété sont reconnues ou autorisées par la Constitution sans que le droit de propriété soit méconnu pour autant. C’est ce qu’énonce le Conseil constitutionnel dans la décision du 20 juillet 1983[14], en précisant que « l’article 17... n’implique nullement que les lois ne puissent restreindre l’exercice du droit de propriété sans une indemnisation corrélative »[15]. Pour autant, le juge constitutionnel n’entend pas, même pour de simples atteintes au droit de propriété, laisser une entière liberté au législateur.

b – La restriction doit néanmoins être justifiée par la poursuite d’un intérêt général

La loi doit indiquer quel est l’intérêt général poursuivi. Il peut s’agir, soit d’un intérêt protégé par la Constitution comme l’est la protection de la santé[16], prévue par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ou le droit au logement[17], considéré comme un « objectif de valeur constitutionnelle » et lui aussi prévu par le même préambule. Mais l’intérêt général peut aussi trouver sa source hors la Constitution, s’agissant par exemple de l’amélioration de la communication audiovisuelle[18], de la maîtrise des dépenses de santé[19], de l’amélioration de l’information des consommateurs et de la stimulation de la concurrence[20], de la maîtrise par les collectivités publiques de l’occupation des sols et du développement urbain[21], de la constitution de réserves foncières en vue de la réalisation de logement sociaux[22], de la sauvegarde des diversités commerciales des quartiers de grandes villes[23]…

                     c – Les garanties de procédure

La loi de restriction du droit de propriété doit encore être assortie de garanties de procédure prévoyant l’information du propriétaire des motifs rendant nécessaire l’atteinte à son droit, la possibilité, pour lui, de faire connaître ses observations et tous autres moyens destinés à écarter le risque d’arbitraire, moyens parmi lesquels on trouve nécessairement le droit à un recours juridictionnel[24].

                     d – Les garanties de fond

Au titre des garanties de fond qui assortissent la restriction au droit de propriété, on comprend le droit à indemnisation des dommages causés aux biens, pour atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques, lorsqu’ils sont nés d’un travail ou d’un ouvrage public, par exemple l’installation d’une station de relais de télécommunication sur le toit d’un immeuble[25].

Il faut enfin que les restrictions ne mettent pas en cause l’existence même du droit de propriété. Dans sa décision du 29 juillet 1998[26], le Conseil constitutionnel a rappelé que limitation du droit de propriété n’était pas synonyme de suppression. Si tel était le cas, on retomberait dans le régime spécifique des privations, c’est-à-dire des nationalisations et expropriations supposant des conditions plus strictes de nécessité et un régime de protection comprenant une juste indemnisation.

C – Le champ de la protection constitutionnelle du droit de propriété est large

Le champ de protection accordé par la Constitution au droit de propriété couvre toutes ses applications dans l’économie et la société du XXIème siècle, toutes ses composantes, toutes ses catégories et tous ses titulaires.

                     a – Toutes les composantes du droit de propriété

1°) Droit d’usage

Le droit d’usage est affecté par toutes les contraintes imposées par les plans d’urbanisme[27] et encore par des restrictions au droit de chasser sur ses propres terres[28].

2°) Droit d’acquérir ou de céder librement la propriété

Le droit de disposer d’un bien est un « attribut essentiel du droit de propriété », interprété comme une forme de liberté[29]. De la même manière, le transfert forcé de propriété est en lui-même contraire au droit de propriété[30].

                     b – Toutes les catégories de propriété

                            1°) Sur les immeubles

Les immeubles, c’est-à-dire la propriété foncière (terrains et bâtiment), sont le siège historique du droit de propriété. La protection constitutionnelle qui s’y rapporte a donné lieu à de nombreuses décisions du Conseil constitutionnel[31].

                            2°) Sur les biens meubles, matériels ou immatériels

Depuis plus de deux siècles, le champ d’application du droit de propriété a été élargi notamment à toute l’innovation scientifique et technique (brevets, marques, propriété littéraire et artistique…). Ainsi le Conseil constitutionnel a jugé qu’entraient dans le champ de la protection : le droit de propriété d’une marque de fabrique[32], les documents des entreprises[33], et tous les éléments de la propriété commerciale[34].

                     c – Tous les titulaires

La protection constitutionnelle du droit de propriété s’étend à tous ses titulaires qu’ils soient privés ou publics. Par une décision importante de 1986, le Conseil constitutionnel a jugé que la propriété publique de l’Etat et des autres personnes publiques entrait dans le champ des garanties constitutionnelles[35].

« Les dispositions de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 font obstacle à ce que le domaine public puisse être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine commun aux missions de service public auxquelles il est affecté ».

§ 2 – Mais le droit de propriété n’est qu’un droit relatif, son exploitation est limitée

L’influence de l’histoire

Depuis 1789, pour des raisons sociales, en même temps que son domaine s’est étendu, le droit de propriété a subi de nombreuses restrictions. Le juge constitutionnel prend en compte ces évolutions. Il l’a affirmé dans la décision de 1982 par un motif de principe, régulièrement repris depuis lors :

« Considérant que si postérieurement à 1789 et jusqu’à nos jours, les finalités et les conditions d’exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractéristique à la fois sur une notable extension de son champ d’application et de ses domaines individuels nouveaux et par les limitations exigées par l’intérêt général, les principes énoncés par la Déclaration des droits de l’homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l’un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression ».

La prise en compte de ces évolutions économiques et sociales permet de mesurer, en fonction du contexte et des nécessités, le degré d’adaptation nécessaire et acceptable du droit de propriété.

Bien que fondamental, ce droit ne peut être envisagé seul ; il doit trouver toute sa place au sein de l’ensemble des normes de rang constitutionnel. Le droit de propriété est adaptable (A) mais il n’est que partiellement adaptable (B).

A- Le droit de propriété est adaptable

Ces adaptations se justifient par la prise en compte évolutive de l’intérêt général (1) dans les limites acceptables fixées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (2).

1 – La prise en compte de l’intérêt général

Dans sa grande décision de 1981, le Conseil constitutionnel a posé en principe que les conditions d’exercice du droit de propriété avaient « subi une évolution caractérisée... par des limitations exigées par l’intérêt général »[36]. Il a ensuite ajouté et réitéré à de nombreuses reprises que c’est l’intérêt général qui exige que des limitations soient apportées à l’exercice du droit de propriété[37]. Ainsi érigé en norme constitutionnelle, l’intérêt général est considéré en France comme la pierre angulaire de l’action publique dont il détermine la finalité et fonde la légitimité[38].

.

2 – Dans des « limites acceptables » : ne pas « vider de son contenu le droit de propriété »

Il s’agit de situer le droit de propriété dans la Constitution largement entendue et de tenir compte de l’évolution de ce droit pour apprécier la constitutionnalité des atteintes au droit de propriété[39].

a – La conciliation entre le caractère fondamental du droit de propriété et l’évolution de la société

La nécessaire conciliation entre le caractère fondamental de ce droit et son caractère évolutif a ainsi conduit le Conseil constitutionnel à élaborer une théorie du « seuil de tolérance » qui soumet les atteintes au droit de propriété à un test de proportionnalité[40].

              b – Les critères de l’adaptation

Ainsi la jurisprudence s’attache à différencier les atteintes acceptables de celles qui ne le sont pas en soumettant les mesures privatives ou restrictives de propriété à un bilan coûts/avantages.

1°) La nécessité de l’atteinte au droit de propriété

Le Conseil constitutionnel s’attache d’abord à vérifier « la nécessité » de l’atteinte au droit de propriété. Il le fait par le constat que les mesures privatives ou restrictives sont justifiées par un « objectif d’intérêt général » s’il s’agit d’une simple restriction, une « évidente nécessité publique » ou une « utilité publique » s’il s’agit d’une privation totale du droit. S’abstenant de s’immiscer dans le pouvoir du législateur, le juge constitutionnel n’effectue à ce sujet qu’un contrôle limité dit de « l’erreur manifeste » éventuellement commise par la loi dans l’appréciation de l’intérêt général[41] selon ses diverses modalités (nécessité ou utilité publiques).

2°) La proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété

Ayant identifié et validé l’objectif d’intérêt général poursuivi, le Conseil constitutionnel s’assure que la mesure privative ou restrictive du droit de propriété n’est pas d’une gravité telle que l’atteinte au droit de propriété en dénature le sens et la portée[42] ou qu’il ne le vide pas de son contenu[43].

3°) La prise en compte des garanties procédurales dont est assortie l’atteinte au droit de propriété

Dans la balance des intérêts en présence, le Conseil constitutionnel prend en compte l’existence des garanties procédurales qui encadrent la procédure de privation ou d’atteinte au droit de propriété[44].

B-    Mais le droit de propriété n’est que partiellement adaptable

Même s’il est confronté à une norme constitutionnelle de valeur équivalente, le droit de propriété ne peut être complètement évincé. Il appartient en ce cas au législateur de le concilier avec les autres droits garantis par la Constitution.

En ce sens, dans une décision de 1998, le Conseil constitutionnel a jugé qu’instituées en vue de poursuivre l’objectif constitutionnel qu’est le droit pour toute personne de disposer d’un logement décent, les limitations du droit de propriété ne devaient pas avoir un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété soient dénaturés[45].

Conclusion

Cette note succincte ne prétend pas rendre compte de toutes les décisions du Conseil constitutionnel ni de toutes les nuances de sa jurisprudence. Elle s’attache à en donner les orientations principales.

On retiendra que le système juridique français fait du droit de propriété un principe fondamental d’organisation économique et sociale de la société. La Constitution et la jurisprudence interprétative du Conseil constitutionnel comprennent toutefois les principes d’adaptation, de correction et de modération qui permettent à l’Etat d’adapter le droit de propriété aux évolutions de la société, à ses orientations idéologiques et à la mise en œuvre de politiques économiques et sociales fondées sur l’efficacité économique, la promotion des droits sociaux et la justice.